Princip subsidiarity a jeho pojetí v evropském právu

Princip subsidiarity je v systému evropského acquis patrně nejčastěji citovaná a ve všech pádech skloňovaná zásada. Také v příspěvcích účastníků debaty o kompetencích Unie, která probíhá na půdě Konventu o budoucnosti Evropy, panuje obecný, federalisty i stoupenci mezivládního přístupu sdílený konsensus, že tento princip je třeba zakotvit v nové smlouvě. Otazníky visí spíš nad volbou nejvhodnějšího mechanismu kontroly dodržování této decentralizační zásady a nad přesným terminologickým vymezením, které by ji posunulo ze sféry politické proklamace do role výkladového principu působnosti evropského práva.

Vývoj koncepce subsidiarity

Koncepce subsidiarity není objevem nedávné minulosti, jedná se o jeden z tradičních pojmů klasické politické filosofie. K jeho teoretickému uchopení přispěly už úvahy Tomáše Akvinského, Immanuela Kanta či Wilhelma von Humboldta. Pojem samotný nabývá zřetelných obrysů až v 19. století, především zásluhou protestantského teologa Abrahama Kuypera, který ve svém díle rozděluje společnost do několika hierarchicky uspořádaných vrstev či stupňů. V případě vzniku společenských konfliktů přísluší role arbitra státu. Kuyper ale jinak instituci státu od společnosti jako takové zásadně odděluje.

Výraznou proměnu tohoto pohledu přináší křesťanská sociální nauka katolické církve, která Kuyperovo oddělení státu od společnosti překonává. Tato koncepce subsidiarity počítá se vzájemnými vazbami jednotlivce, společenství (společnosti) a státu. Jejím inspiračním zdrojem byly úvahy dvou jezuitských sociologů a teologů Gustava Gundlacha a Oswalda von Nell-Breuninga. V křesťanské sociální nauce vychází logika principu subsidiarity z přesvědčení, že stát plní veřejné úkoly až tehdy, není-li je schopné zajistit určité společenství a je-li zároveň plnění takového úkolu společensky žádoucí. Určitá společenská struktura tak plní veřejné úkoly v případě, není-li toho schopný jednotlivec sám. Svého vrcholu dosáhla tato koncepce v encyklice Quadragessimo anno z roku 1931, která reagovala na potřebu zajistit sociální smír v době, kdy se Evropou šířily radikální kolektivistické tendence.

Subsidiarita a evropská integrace

Teoretická důkladnost zmíněného pojetí subsidiarity a jeho schopnost spojovat svobodné instituce s plněním potřebných společenských úkolů vedly k oživení zájmu o aplikaci zásady subsidiarity i v poválečné Evropě. Článek 5 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli z roku 1951 stanovil v rámci koncepce tzv. omezeného zasahování orgánů Společenství pravomoc subsidiární intervence. Smlouva o založení Evropského společenství z roku 1957 dává Radě v článku 94 oprávnění vydávat směrnice k harmonizaci předpisů členských států v oblasti společného trhu. Tyto směrnice lze podle článku 308 téže smlouvy přijímat i mimo sféru, která byla explicitně vymezena jako oblast komunitární působnosti. V takovém případě je ale nutné, aby byla příslušná směrnice nezbytnou podmínkou k dosažení některého z cílů Společenství. V době, která předcházela přijetí Smlouvy o EU, vytvářel další prostor pro použití principu subsidiarity článek 86 odstavec 3 Smlouvy o založení ES.

Zásada subsidiarity se výslovného zakotvení v legislativním prostředí Evropského společenství dočkala až s přijetím Jednotného evropského aktu v roce 1986. Tehdy se vztahovala ale jen na sféru ochrany životního prostředí. K faktickému začlenění zásady do materie evropského práva došlo v roce 1992 v souvislosti se schválením Smlouvy o Evropské unii. Výrazné úsilí vyvíjelo v tomto směru především Německo, respektive jednotlivé spolkové země, zejména Bavorsko. Důvodem bylo tradiční federální uspořádání Spolkové republiky a historické kořeny, které princip subsidiarity právě v tomto státě má. Smlouva o EU hovoří o principu subsidiarity jednak v textu preambule a jednak v článcích 1 a 2. Zásada byla dále inkorporována do textu Smlouvy o založení ES, přesněji řečeno do jejího článku 5: "V oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím." Tento článek obsahuje negativní vymezení subsidiarity, které samo o sobě nezakládá povinnost Společenství konat. Má spíš povahu politického než právního kritéria a kvůli své neurčitosti bývá předmětem kritiky.

Subsidiarita a výkon pravomocí

Kompetence členských států a Evropské unie se rozdělují na výlučně příslušející ES, kompetence sdílené a doplňující a oblast výhradní působnosti členských států. Z textu Smlouvy o založení ES vyplývá, že princip subsidiarity hraje klíčovou roli ve sféře sdílených kompetencí. Právě zde vyvstává potřeba poměřovat aktivity ES jak zásadou subsidiarity, tak principem proporcionality. Princip proporcionality ostatně definuje také článek 5 Smlouvy o založení ES tak, že "činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této Smlouvy". Evropské společenství tedy může jednat v oblasti sdílených kompetencí pouze za předpokladu, že sledovaného cíle nelze dosáhnout efektivněji prostřednictvím legislativních nařízení jednotlivých členských států, a má zároveň za úkol zvážit, jaké prostředky jsou k dosažení cíle adekvátní.

Podrobnosti aplikování obou zmíněných principů v praxi obsahuje třináctibodový Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality. Tento Protokol byl přijat v roce 1997, v návaznosti na závěry zasedání Evropské rady v Birminghamu (říjen 1992) a Edinburghu (prosinec 1992), a tvoří nedílnou součást Smlouvy o založení ES. Mimo jiné z něj vyplývá, že všechny odpovědné orgány mají povinnost zajistit dodržování obou zásad a respektovat rovnováhu mezi jednotlivými institucemi Společenství tak, aby byla v nezbytné míře přijímána pouze nejjednodušší opatření. Každý legislativní návrh Společenství musí proto obsahovat kvalitativní nebo kvantitativní odůvodnění, dokládající slučitelnost s oběma zásadami. Podle Protokolu mělo být dále ponecháno co nejvíc prostoru pro rozhodování o zajištění cílů ES národní úrovni. Zavedené národní mechanismy, organizace a fungování právních systémů členských států musí být respektovány. K posouzení, jestli je ingerence Společenství oprávněná, se mají podle Protokolu použít tato kritéria:

· Posuzovaná záležitost má nadnárodní aspekty, které nelze uspokojivě regulovat na úrovni členských států.

· Výlučná činnost členských států nebo nečinnost ES by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (například posílení hospodářské a sociální soudržnosti, potřeba napravit porušení pravidel hospodářské soutěže).

· Činnost ES vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přináší jasné výhody oproti činnosti členských států.

Princip subsidiarity zamezuje ve sféře volného pohybu zboží i služeb nadměrné byrokratizaci rozhodovacího procesu na evropské úrovni. Zásada vzájemného uznávání vnitrostátních standardů, potvrzená judikaturou Evropského soudního dvora, zabraňuje nadbytečné harmonizaci a neúčelné unifikaci požadavků, kladených na produkci jednotlivých druhů zboží. S ohledem na článek 6 Protokolu je možné konstatovat, že z právních nástrojů, které má ES k dispozici, je k uplatnění principu subsidiarity ideální směrnice. Směrnice je instrument, který stanoví požadovaný výsledek, ale metodu a způsob dosažení tohoto cíle nechává, vzhledem ke specifickým podmínkám jednotlivých právních řádů, na členských státech.

Aby ve jménu principů subsidiarity a proporcionality nedocházelo ke zpochybňování pravomoci Společenství nebo odmítání zásady přednosti evropského práva, obsahuje Protokol určité pojistky. Používání subsidiarity a proporcionality v praxi se nesmí dotknout zásad, formulovaných ESD, které se týkají vztahu mezi národním právem a právem ES. Tyto principy tedy nemohou být záminkou ke zpochybnění pravomocí svěřených ES, o kterých už ESD rozhodl. Nastíněné poznatky vedou k závěru, že princip subsidiarity může na výkon pravomocí působit v zásadě dvojím způsobem:

· Restriktivně, jako nástroj znemožňující vyšší jednotce (EU) zasahovat do působení nižší instance (státu), pokud to není nezbytně nutné.

· Extenzivně, jako nástroj, který naopak vyšší jednotce dovoluje aktivně jednat a posiluje její pravomoci v případě, že nižší instance není schopná vlastními silami dosáhnout žádoucího výsledku efektivněji.

Role principu subsidiarity v další diskusi o dělbě kompetencí

Laekenská deklarace, která vyzývá k zahájení činnosti Konventu o budoucnosti Evropy, hovoří o principu subsidiarity už v momentě, kdy navrhuje nově rozdělit vertikální kompetence tak, aby EU mohla sledovat konkrétní úkoly a cíle, jejichž plnění občané očekávají. Princip subsidiarity dále Laekenská deklarace výslovně zmiňuje v kontextu otázek, které se týkají role národních parlamentů. Jako jednu z možností budoucího působení národních parlamentů v evropské architektuře uvádí pravomoc předběžné kontroly souladu právního aktu Společenství s principem subsidiarity. Takto konkrétně stojí otázka především v důsledku námitek, které ještě před Laekenským summitem vznášeli renomovaní právníci a přední evropští politici. Ti první žádali přesnější vymezení dosud spíš vágně formulovaného principu subsidiarity a důslednější kontrolu jeho dodržování. Reformní plány těch druhých shodně uváděly, že princip subsidiarity by měl být v evropském právu formulovaný precizněji. Politici dále volali po zřízení či pověření určitého orgánu, který by sledoval dodržování principu subsidiarity na centrální úrovni. Dosud existující systém kontroly počítá totiž s tím, že jednotlivé instituce Evropské unie i orgány členských států vykonávají v průběhu své rozhodovací činnosti předběžnou kontrolu dodržování tohoto principu samy.

Kontrola dodržování principu subsidiarity

V zásadě se objevily pouze dva relevantní způsoby centrální kontroly dodržování principu subsidiarity:

· Model politické kontroly, kterou by vykonávaly národní parlamenty, popřípadě národní parlamenty společně s Evropským parlamentem a Radou EU. K tomuto řešení se klonil bývalý francouzský premiér Lionel Jospin, hájí ho i řada delegátů zastupujících v Konventu národní parlamenty - Michael Frendo z Malty, John Bruton (Fine Gael) zastupující Irsko, Matti Vanhanen (Strana středu) a Kimo Kiljunen (SDP) z Finska. Obdobný názor zastával také bývalý německý vládní delegát v Konventu Peter Glotz. Výhodou tohoto řešení je to, že o politické zásadě rozhodují politické orgány volené přímo občany členských států. Podle názoru finské delegátky v Konventu Teiji Tiilikainenové jde o proceduru, která by byla vůči občanům otevřenější a víc transparentní. Problémem by mohlo být zdržení a další komplikace legislativního procesu jako důsledek extenzivně pojaté kontroly. K tomu by ale nedocházelo, pokud by se jednalo o kontrolu dodatečnou (ex post), vykonávanou Výborem subsidiarity, který by mohl vzniknout transformací Společného výboru poslanců EP a zástupců výborů pro evropské záležitosti parlamentů členských států EU (COSAC). U varianty parlamentní kontroly ex post by ovšem musel být specifikován mandát zástupců národních parlamentů.

· Model soudní kontroly, kterou by vykonával Evropský soudní dvůr, popřípadě ESD, za účasti ústavních soudců jednotlivých členských států. Tento návrh prosazoval předseda Evropské komise Romano Prodi, poslanec Evropského parlamentu Elmar Brok (EPP), zástupce delegáta Spolkového sněmu SRN v Konventu Peter Altmeier (CDU/CSU) či slovinský vládní delegát Matjaz Nahtigal.

Řada reprezentantů Konventu o budoucnosti Evropy pak připojila svůj podpis pod memorandum Subsidiarita musí být kontrolována soudní mocí. Memorandum zveřejněné sekretariátem Konventu 24. července 2002 (CONV 213/02) vyzývalo k tomu, aby byl ustaven systém následné soudní kontroly dodržování principu subsidiarity při přijímání nových norem evropského práva. S ohledem na to, že Evropský soudní dvůr už stejně supluje funkci evropského ústavního soudu, měl by se podle tohoto dokumentu na jeho půdě zřídit zvláštní kompetenční senát, který by dohlížel na řádné dodržování dělby kompetencí. Případná účast ústavních soudců z členských států v kompetenčním senátu se dále zvažuje. Ještě před nabytím účinnosti problematického právního předpisu by tak Evropská komise, určitý počet zástupců států v Radě, Evropský parlament, národní parlamenty a regiony s legislativní kompetencí mohly vznést odůvodněnou stížnost. Proces přezkoumání by byl zahájen do jednoho měsíce od přijetí sporného aktu a soud by měl jednoměsíční lhůtu k projednání stížnosti. Jediné dva důvody, které by k podání stížnosti opravňovaly, by byl konflikt kompetencí a nerespektování principů subsidiarity a proporcionality. Memorandum dále explicitně odmítá politickou (parlamentní) kontrolu dodržování principu subsidiarity a trvá na větší transparentnosti kontroly soudní. Zapojení národních parlamentů se signatářům memoranda zdá nadbytečné. Politickou kontrolu podle jejich názoru vykonává už Evropská komise, Rada a Evropský parlament v průběhu legislativního procesu.

Soudní kontrole dodržování principu subsidiarity dávají přednost i orgány EU. Ani Evropský parlament ve své zprávě o vztazích mezi Evropským a národními parlamenty v procesu evropské integrace z 23. ledna 2002 národním parlamentům roli strážce principu subsidiarity nepřisoudil. Zpráva EP o dělbě kompetencí mezi Evropskou unii a členské státy z 24. dubna 2002 navrhuje přiřknout Evropskému soudnímu dvoru roli ústavního soudu, který by na základě iniciativy Evropské komise nebo určitého počtu členů Evropského parlamentu či Rady rozhodoval v jednoměsíční lhůtě o rozporu legislativního aktu s principem subsidiarity. Zmiňované orgány by mohly uplatnit tuto námitku v jednoměsíční lhůtě od přijetí legislativního opatření, a to před nabytím jeho účinnosti.

Kladem modelu soudní kontroly je nestrannost a objektivita soudní moci. Dalším pozitivem je to, že i za stávajícího právního stavu je možné soudně přezkoumat porušení principu subsidiarity s ohledem na články 230 - 234, respektive 241 Smlouvy o založení ES, tedy prostřednictvím žaloby proti aktu orgánu Společenství nebo jeho nečinnosti, žaloby na neaplikovatelnost nařízení, popřípadě řízení o předběžné otázce. Nevýhodu soudní kontroly dodržování zásady subsidiarity lze spatřovat v samotné povaze principu subsidiarity. Ten je spíš politickým než právním instrumentem a staví především na efektivitě a účelnosti podnikaných opatření. Nestrannost Evropského soudního dvora může být navíc v kompetenčních sporech zpochybněna tím, že se koneckonců jedná o jeden z orgánů Společenství, který nemá přímou vazbu na členské státy.

V probíhajícím sporu, zda kontrolu dodržování principu subsidiarity svěřit parlamentnímu či soudnímu orgánu, vystoupil s kompromisním návrhem v projevu 21. února 2002 britský ministr zahraničí Jack Straw. Dozorčí role by podle jeho názoru měla připadnout jak národním parlamentům, tak Evropskému soudnímu dvoru. V průběhu debaty na plenárním zasedání Konventu 6. a 7. června 2002 navrhl německý parlamentní delegát Meyer, aby Evropský soudní dvůr rozhodoval o interpretaci principu subsidiarity v případě, že se smírčí výbor, složený ze zástupců Evropského parlamentu a Rady, nedohodne. Předmětné úvahy se ale zatím pohybovaly spíš v obecné rovině. Za pozornost stojí, že politická příslušnost nehrála v návrzích zásadní roli.

Subsidiarita a pravomoci regionů

Zcela zásadní roli hraje princip subsidiarity také v úvahách zástupců Výboru regionů a reprezentantů územních samosprávných celků, kteří stále aktivněji vystupují s plány na reformu evropské politiky. Koncepce tzv. Evropy regionů, která má své kořeny v prostředí německých spolkových zemí, na sebe ostatně záhy připoutala pozornost samosprávných teritoriálních jednotek v Belgii, Španělsku, Itálii a Rakousku. Ve svém tiskovém prohlášení ze 14. března 2002 Výbor regionů požaduje, aby bylo jemu i tzv. partnerským regionům přiznáno právo obracet se při podezření z porušení principu subsidiarity na Evropský soudní dvůr. Také stanovisko Výboru regionů k návrhu Zprávy Evropského parlamentu o dělbě moci mezi EU a členské státy přisuzuje zásadě subsidiarity povahu ústavního principu, který by měl umožnit sdílení kompetencí Unií, státy, regiony a místními samosprávami. Princip subsidiarity by podle tohoto návrhu mohl být aplikován na úrovni nejen Unie a členských států, ale i nižších entit.

Pracovní skupina pro subsidiaritu

Konkrétnější obrysy už mají návrhy pracovní skupiny pro subsidiaritu, o jejímž ustavení rozhodlo předsednictvo Konventu 8. května 2002. Pod vedením Iniga Mendeze de Vigo, který na Konventu zastupuje Evropský parlament, se měla tato skupina zabývat právě zakotvením principu subsidiarity v připravované ústavní smlouvě. S výsledky své činnosti seznámila veřejnost 19. září 2002. V závěrečné zprávě požaduje, shodně s názory britských, francouzských a španělských zástupců, posílení úlohy národních parlamentů v evropské institucionální architektuře. Evropská komise by měla obesílat národní parlamenty, Evropský parlament a Radu EU s návrhem legislativního aktu. Národní parlamenty (popřípadě obě jejich komory) by získaly právo podat v šestitýdenní lhůtě odůvodněnou námitku proti porušení principu subsidiarity. Pokud by námitku, schválenou nadpoloviční většinou zastupitelů, podala aspoň třetina národních parlamentů, musela by Komise svůj návrh přezkoumat.

Dokument, který skupina pro subsidiaritu vypracovala společně s pracovní skupinou pro národní parlamenty, nevylučuje ani existenci smírčích výborů v případě, že by neshody přetrvávaly i v průběhu legislativního procesu. Pracovní skupina pro subsidiaritu odmítla vytvoření nového stálého orgánu složeného ze zástupců národních parlamentů, který by byrokratizoval a prodlužoval legislativní proces. Kromě zavedení nastíněného systému "včasného varování" požaduje skupina i posílení soudní kontroly dodržování principu subsidiarity ex post. Tuto kontrolu by měl vykonávat Evropský soudní dvůr. Právo podat žalobu by měly národní parlamenty a Výbor regionů. Závěry pracovní skupiny pro subsidiaritu je možné považovat za jakýsi kompromis mezi zastánci soudní a politické kontroly. Většina komentářů vítá, že návrh posiluje roli národních parlamentů v evropském legislativním procesu. Na druhé straně je kritizováno, že návrh přiznává národním parlamentům roli spíš konzultativní. Pravomoc rozhodovat o souladu normy evropského práva s principem subsidiarity by měla připadnout Evropskému soudnímu dvoru. Návrh neřeší postup podání námitek dvoukomorovými parlamenty.

Vedle vertikálního rozměru (Evropská unie - stát - regiony) má princip subsidiarity také rozměr horizontální. Požadavek efektivity rozhodování a blízkosti potřebám občanů, na němž princip subsidiarity staví, si žádá účelné rozdělení pravomocí mezi samotné orgány Evropské unie. Posílit vertikálně-horizontální rozměr subsidiarity si kladou za cíl i návrhy na rozšíření okruhu subjektů, které se například formou konzultací podílejí na rozhodovacím procesu na evropské úrovni. Tato tendence je znát už v Bílé knize o veřejné správě, kterou publikovala Evropská komise v červenci roku 2001. První kroky tímto směrem představovalo koneckonců zřízení Hospodářského a sociálního výboru a pozdější zformování Výboru regionů, které mělo základ v Maastrichtské smlouvě.

Zařazení zásady subsidiarity mezi základní principy Evropské unie představuje určitou protiváhu k posilování pravomocí Unie, a to především ve sféře sdílených kompetencí. Za předpokladu, že bude vytvořen funkční mechanismus kontroly jejího dodržování, se subsidiarita může stát efektivním nástrojem k rozlišení agendy, kde má rozhodování, i s ohledem na původní latinský význam pojmu subsidium (podpora, pomoc), připadnout Evropské unii.

JUDr. Jiří Georgijev (1976) je odborným konzultantem Výboru pro evropskou integraci Senátu PČR