Pakt stability a růstu: problém stabilizačního pravidla nebo fiskálních politik

V současné době sílí kritika Paktu stability a růstu. Pakt, který členské země ve "střednědobém horizontu" zavazuje k vyrovnaným rozpočtům a udržení jejich deficitů pod 3% HDP, je nezřídka porušován. Diskuse o jeho ekonomické logice a institucionálním uspořádání se nyní v členských zemích, evropských institucích i akademické sféře vyhrocují. Otázkou je, zda příčinou těchto problémů je příliš tvrdé nastavení pravidel Paktu nebo spíš chování vlád některých členských zemí EU. Výsledky této debaty budou relevantní i pro kandidátské země Evropské unie, přestože na ně Pakt bude aplikován v plné šíři (včetně možných finančních sankcí) teprve po vstupu do eurozóny. Jeho obecná ustanovení ale budou ovlivňovat hospodářskou politiku nových členů ihned po přistoupení k Evropské unii (zejména povinnost postupně snižovat schodek veřejných financí) .

Pakt stability a růstu má zaručit posílení procedur vyplývajících z Maastrichtské smlouvy v oblasti deficitu veřejných rozpočtů i v době fungování měnové unie. Jeho vznik vycházel z předpokladů, že rozpočtová disciplína je základním prvkem makroekonomické stability a fiskální pravidla posilují kredibilitu hospodářské politiky, a také z potřeby eliminovat problém "černých pasažérů" (tj. zemí, které by využívaly krátkodobé výhody deficitního financování a zároveň stabilní jednotné měny). Po zavedení jednotné měny, kdy je pro členské země prakticky nemožné z eurozóny vystoupit, se Pakt stal v podstatě "prodloužením" maastrichtských požadavků na fiskální stabilitu. A to požadavkem tvrdším, protože oproti konvergenčnímu limitu 3% HDP požaduje i střednědobě vyrovnané veřejné rozpočty.

Evropská unie vykázala v letech 2001 až 2002 jen slabý hospodářský růst a některé členské státy, paradoxně již v během zavádění jednotné měny v hotovostní podobě, začaly mít s plněním Paktu potíže. Prvním hříšníkem se stalo Portugalsko, které již v roce 2001 vykázalo deficit veřejných financí ve výši 4,1% HDP. K problémovým zemím se přiřadila Francie, s nepříliš ambiciózním rozpočtem pro rok 2003 na hraně tříprocentního limitu, a dále Německo, které ústy ministra financí dokonce přiznalo, že rozpočtový limit poruší rozpočtového limitu pravděpodobně už v roce 2002. Německo, které se (v obavě o stabilitu eura) o vznik Paktu zasadilo, nyní pod tíhou svých vlastních problémů žádá evropské instituce o jeho "pružnější" interpretaci. Tvrdím, že kořeny současných problémů jsou především v neschopnosti některých členských států ustanovení Paktu plnit (tj. dosáhnout střednědobě vyrovnaného či přebytkového rozpočtu), ne ve fiskálním pravidle samotném. To však nevylučuje dílčí modifikace zlepšující flexibilitu a procedurální charakteristiky Paktu.

Kritika Paktu a návrhy na jeho změnu

Podle kritiků Pakt mj. funguje asymetricky (protože nepožaduje po členských zemích "úspory na horší časy" v dobách konjunktury), snižuje rozpočtovou flexibilitu (omezuje prostor pro adekvátní reakci na asymetrické šoky), snižuje veřejné investice (omezuje možnost deficitního financování) a soustředí se na krátkodobá opatření (umožňuje korigovat bilanci veřejných rozpočtů jednorázovými opatřeními; nebere v úvahu např. stav penzijního systému).

Spolu s kritikou se objevily návrhy na reformu Paktu, které se tyto nedostatky snažily odstranit. Nejradikálnější návrhy směřovaly k jeho úplnému zrušení, kdy by veřejné deficity byly monitorovány pouze ze strany finančních trhů. Alternativně bylo diskutováno tzv. "zlaté pravidlo", které by prostřednictvím vyšších "povolených" deficitů umožnilo financovat rozsáhlé investiční projekty a rozložit tak náklady na více generací. Místo deficitů veřejných rozpočtů byly rovněž navrhovány jako fiskální cíle veřejné výdaje či výše celkového zadlužení.

Pro další diskusi o změně fiskálního pravidla Hospodářské a měnové unie (HMU) mají tyto návrhy jeden základní nedostatek. Zatímco alternativy ke stávajícímu Paktu často zlepšují kvalitu fiskálního pravidla v jedné otázce, v ostatních ho většinou zhoršují. Flexibilnější fiskální pravidlo, které by např. tolerovalo deficit veřejných rozpočtů z důvodu dlouhodobého prorůstového opatření ve formě poklesu daní, ztrácí potřebné charakteristiky transparentnosti. Pro ilustraci lze uvést již zmíněné "zlaté pravidlo". Jeho zavedení by mohlo přispět k vyšším veřejným investičním výdajům, neboť ty by byly vyjmuty z omezení "tvrdého" stropu deficitu veřejných financí ve výši 3%. Toto pravidlo by mohlo vést k jiným distorzím, např. preferenci veřejných investic před soukromými, k preferenci investic do hmotného kapitálu před investicemi do lidského kapitálu apod.

Pakt stability a růstu - mezinárodní fiskální pravidlo v HMU

Pakt stability a růstu by se jistě dal vylepšit. Hledání optimálního fiskálního pravidla pro HMU však musí vycházet z realistického posouzení stupně integrace, kterého Evropská unie dosáhla na počátku 21. století.

Některé návrhy na změnu Paktu jsou jen obtížně použitelné v mezinárodním kontextu, neboť jejich implementace by vyžadovala další razantní kroky směrem k integraci fiskální politiky (i politické integraci) Evropské unie. Pakt je předmětem politické dohody a jako takový odráží současné preference politické integrace. Evropská unie se stále skládá ze suverénních států, které se své nezávislosti v oblasti fiskální politiky nevzdaly a v nejbližší době nevzdají. Ty zůstávají decentralizované na národní úrovni, nejsou aktivně koordinované, ale soustředí se především na monitorování a dohled rozpočtových pozic. Pokud by se EU rozhodla pro hlubší politickou integraci (např. ve formě federálního uspořádání s podstatně větším evropským rozpočtem než současným), určitě šlo vymyslet jiný a efektivnější systém.

Kritika Paktu by měla vycházet ze nynějšího stavu věcí, kdy rozhodování o roli veřejného sektoru a jeho velikosti a významu v hospodářství členských zemí EU je předmětem národní suverenity. Fiskální pravidlo v HMU musí být neutrální vůči sociálním preferencím, které jsou v jednotlivých zemích EU poměrně různorodé. Lze ale argumentovat, že mnoho současných hospodářských problémů v EU souvisí s přebujelými vládami, nadměrným zdaňováním pro pokrytí obrovité administrativy atd. Princip subsidiarity v této oblasti neumožňuje (při současném stavu politické integrace v EU) navrhnout Pakt takovým způsobem, aby obsahoval pravidlo zahrnující velikost veřejného sektoru v ekonomice.

Problematika prodlužování "přechodného období"

Kritiku Paktu zostřila především současná debata o problémech některých zemí s jeho dodržováním. Klíčovou otázkou - zejména v době současného hospodářského zpomalení v EU - je, zda požadavky na fiskální disciplínu zahrnuté v Paktu stability a růstu neznemožňují členským zemím provádět adekvátní fiskální stabilizaci.

Pakt stability a růstu byl vystavěn před startem měnové unie na předpokladech, že dojde k relativně rychlému posunu členských zemí směrem k vyrovnaným či přebytkovým veřejným rozpočtům. Limit 3% HDP měl původně poskytovat dostatečný prostor pro fluktuaci bilance rozpočtu v průběhu hospodářského cyklu. Výpočty Evropské komise z roku 2002 ukazují, že ve střednědobém časovém horizontu je tento "strop" dostatečný pro většinu hospodářství EU (viz tabulka). Reakce průměrného rozpočtu členského státu eurozóny na hospodářské zpomalení či pokles totiž není větší než 1,5% HDP (obdobné hodnoty lze uvažovat i v případě České republiky). S prudším zhoršením by v podobné situaci musely počítat pouze severské státy, jejichž tradičně štědré sociální systémy by zaznamenaly cyklické zhoršení deficitu ve výši zhruba 3% HDP.

Tabulka číslo 1: Veřejné rozpočty vybraných členských zemí EU - velikost cyklické komponenty (% HDP)

Cyklická komponenta (tj. potřebná "bezpečnostní rezerva” pro fiskální cíl) Aktuální rozpočtové saldo

Německo 1,4 -2,8

Francie 1,3 -2,0

Itálie 1,5 -1,3

Portugalsko 1,8 -2,6

Irsko 1,7 0,4

Velká Británie 1,8 -0,2

Dánsko 2,7 2,1

Finsko 3,8 3,3

EU-12 1,6 -1,5

EU-15 1,6 -1,1

Zdroj: European Commission: Public Finances in EMU -2000, EC Spring Forecast 2002.

Pod tlakem členských zemí byl horizont pro dosažení "vyrovnaného či přebytkového veřejného rozpočtu" odložen z roku 2002 na rok 2004, a nyní se pravděpodobně odsune až na rok 2006. Členské státy posouvající tento časový horizont přitom riskovaly (pokud se jejich deficity pohybovaly relativně blízko limitu 3% HDP), že v případě hospodářského zpomalení či recese dojde k nárazu do tohoto rozpočtového "stropu". Současné hospodářské zpomalení v EU a balancování některých zemí na hranici rozpočtového limitu 3% HDP (či dokonce nad ní) jsou toho zřejmým důkazem.

Vlády některých členských zemí by měly (spíš než na zpochybňování Paktu a prodlužování "přechodného" období) zaměřit svoje úsilí na konsolidaci veřejných financí a směřovat jejich strukturální deficity (tj. deficity očištěné o změny spojené s hospodářským cyklem) k vyrovnanosti. Zkušenosti jednotlivých zemí ukazují, že fiskální pravidla jsou užitečným nástrojem pro udržení rozpočtové disciplíny. Hlavním problémem tedy nejsou pravidla obsažená v Paktu, ale nedisciplinovanost fiskální politiky některých členských zemí. Pravidla Paktu tak mohou - především při hospodářských problémech - působit neefektivně. Ukázalo to např. rozhodnutí o odkladu snížení daní v Německu v roce 2002. Naopak hlavní předností Paktu (zejména pokud na něj nahlížíme jako na "mezinárodního" fiskální pravidlo) je jeho jednoduchost (jasný limit pro deficit veřejných financí), i když to může být někdy na úkor flexibility (např. při definování výjimek).

Zrušit nebo reformovat stávající Pakt?

Současná krize kolem Paktu vyvolala v Evropské unii velice nestabilní a nejasné prostředí. Návrhy na jeho výměnu jiným pravidlem přinášejí sice v jednotlivých parametrech zajímavá zlepšení, většina z nich je ale pro okamžitou aplikaci obtížně použitelná. Rovněž se zatím neobjevil návrh, který by nalezl širší podporu mezi členskými zeměmi. Kompletní zrušení Paktu stability a růstu by rovněž mohlo vytvořit určité "vakuum" v koordinaci hospodářských politik zemí HMU, které by mohlo negativně ovlivnit další vývoj evropské měny. Pokusy o změny lze proto očekávat především v podobě reformy či částečné modifikace současných ustanovení Paktu.

Smysl další existence Paktu jako fiskálního pravidla byl a bude v podpoře stability evropské měny. Cílem změny by měla být diferenciace mezi jednotlivými členy a "potrestat" ty země, které by skutečně mohly stabilitu eura ohrozit. Ne všechny deficity jsou totiž stejně nebezpečné. Členské země s vysokými potenciálními závazky (např. v důsledku neprovedené reformy důchodového systému v prostředí stárnoucí populace), vysokým veřejným dluhem, štědrým sociálním systémem nemotivujícím k práci apod. budou pravděpodobně i nadále trpět chronickými fiskálními problémy spíš než státy, kterým se již podařilo fiskální instituce zreformovat. Díky zahrnutí těchto aspektů do Paktu by přitom nemusel "utrpět" ani požadavek na jednoduchost fiskálního pravidla. Na přesně stanovená kritéria pro výši veřejného dluhu, výši závazků vyplývajících z penzijního systému apod. by navazovaly "měkčí" či "tvrdší" pravidla pro deficity členských zemí (např. možné deficitní financování do určité výše pro "fiskálně zdravé" země). Pokud se tyto cíle stanovily např. ve formě strukturálních deficitů, dala by se provést modifikace pravidel Paktu konzistentní se současným tříprocentním deficitním limitem.

Pakt poskytuje prostor mnoha dalším návrhům na vylepšení jeho funkčnosti. Rozhodování o nedodržování fiskální disciplíny by již více neměla u menších členských zemí vyvolávat pocit "nerovného" zacházení. V současné době je rozhodování v rukou samotných členských zemí (na základě návrhu Evropské komise), což při hlasování kvalifikovanou většinou může znamenat výhodu - zejména větší země (jak se už přesvědčilo např. Irsko). Pokud by Evropská komise získala více pravomocí, Pakt by byl důvěryhodnější. Dalším krokem by mohlo být zavedení nástroje, který by omezil procyklické působení veřejných rozpočtů v EU. Podle řady návrhů je možným řešením vytvoření speciálního fondu, do kterého by státní rozpočty odváděly povinné platby v dobách konjunktury a "ušetřily" tak prostředky pro fiskální stabilizaci v době utlumené hospodářské výkonnosti.

Lekce pro současné kandidáty na vstup do eurozóny

Není pochyb o tom, že Pakt stability a růstu přispěl k vyšší kredibilitě Hospodářské a měnové unie a tak podpořil úspěšné zavedení eura. Vstup do eurozóny byl ale pro některé členské země bez dostatečně připravených veřejných financí rizikový. Jednotná úroková sazba Evropské centrální banky, ve stále ještě relativně heterogenní ekonomice eurozóny, nepůsobí vždy a ve všech regionech optimálním způsobem. Tím, že se dostaly do konfliktu s ustanoveními Paktu, se některé členské země samy připravily o možný nástroj (fiskální politiku) pro boj s nepříznivým ekonomickým vývojem. Současné hospodářské problémy Německa, Francie, Itálie a Portugalska jsou toho důkazem, a zároveň varovným signálem pro kandidátské země, které v současné době diskutují o rychlosti zavedení eura na svých územích.

Zavedení eura přinese v kandidátským zemím mnoho pozitivních efektů. Celkově lze očekávat posílení makroekonomické stability hospodářství, úspory na mikroekonomické úrovni (např. eliminace transakčních kurzových nákladů) a možnost plně se podílet na formulaci a implementaci jednotné evropské měnové politiky. K tomu, aby se skutečně projevily, je třeba splnit určité předpoklady. V prostředí kurzového režimu ERM2 a posléze po zavedení eura je předpokladem pro hladké fungování ekonomiky dostatečné sladění s eurozónou v reálné a finanční sféře. V případě nesouladu (který není dokonalý ani u současných členů eurozóny) vystupuje do popředí potřeba alternativních přizpůsobovacích mechanismů, kterými jsou zejména flexibilní fiskální politika a dobře fungující trh práce.

Analýzy cyklické a strukturální podobnosti ukazují zatím na relativně nízký stupeň konvergence mezi českou ekonomiku a eurozónou. Z hlediska budoucího členství v Hospodářské a měnové unii je tak potřeba přizpůsobovacího mechanismu ve formě fiskální politiky ještě zdůrazněna. Vyhodnocení indikátorů fiskální flexibility bohužel zatím nevyznívá pro Českou republiku příznivě. Prostor pro stabilizační působení veřejných rozpočtů je v České republice malý, a to i ve srovnání s ostatními kandidátskými zeměmi. Českou republiku lze charakterizovat jako zemi s vysokými deficity veřejných financí, s absencí stabilizačního působení fiskální politiky a s vysokým podílem mandatorních výdajů. Dlouhodobě lze ve veřejných financích České republiky očekávat další tlaky na rostoucí výdaje veřejných rozpočtů v souvislosti se stárnutím populace. Již dnes je zřejmé, že úspěšnost vlády při provádění fiskální konsolidace směrem k ustanovením (pravděpodobně reformovaného) Paktu stability a růstu bude v České republice nejdůležitějším faktorem ovlivňujícím rychlost zavedení eura.

http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=632