Je vnitřní trh Evropské unie dokončen?

V paměti těch, kteří se zabývají evropskou ekonomickou integrací, jsou o vnitřním trhu uloženy dva základní poznatky. Zaprvé byl vnitřní trh (ve znění Římské smlouvy společný trh) základní úkol, který si ES v padesátých letech vytklo. V článku 2 Zakladatelské smlouvy se výslovně uvádí, že "úkolem Společenství je zřízení společného trhu”. V publikacích Komise často nalezneme konstatování, že je to vlastně "největší vymoženost” evropského integračního procesu. Určitě s tím můžeme souhlasit. Nikoli agresí a podmaněním, ale dobrovolně přijatou dohodou byl na evropském kontinentě vytvořen homogenní ekonomický prostor, který odstranil politické hranice mezi členskými státy jako bariéru podnikání v celoevropském měřítku. Vznikl otevřený konkurenční trh s prostorem pro volný pohyb zboží, služeb, osob a kapitálu. Žádné jiné integrační seskupení ve světě se ve svém sjednocovacím úsilí nedostalo tak daleko a ani si takový úkol nevytklo. Vnitřní trh, v další etapě doplněný měnovou unií, se stal ekonomickým základem Unie - podstatou jejího prvního pilíře. Doplňme jen, že tento poznatek se často interpretuje zjednodušeně - vnitřní trh se chápe pouze jako naplnění čtyř známých svobod. Ale struktura vnitřního trhu je mnohem širší.

Druhým základním poznatkem je, že vnitřní trh byl dokončen v roce 1992 na základě zvláštního programu zakotveného v prvním doplňku Římské smlouvy - Jednotném evropském aktu. Jinými slovy lze říct, že původní záměr zakladatelů dokončit společný trh v roce 1970 (po dvanáctiletém přechodném období) nebyl splněn.

Oba tyto poznatky navozují dvě otázky:

· Proč bylo naplnění původního záměru Římské smlouvy tak složité a časově náročné? (Podařilo se nikoli za dvanáct let, ale téměř až po pětadvaceti letech.)

· Jak rozumět tomu, že vnitřní trh byl v roce 1992 dokončen? Znamená to, že konstrukci vnitřního trhu opírající se o Bílou knihu z roku 1985 máme považovat za definitivně uzavřenou?

Proč se nepodařilo dokončit společný trh v původním termínu?

Odpověď na tuto otázku je dnes celkem známá. Nalezneme ji jak v dokumentech Komise (ať už zpracovaných přímo Komisí, nebo jí oslovenými nezávislými institucemi), tak v analýzách odborníků na otázky vnitřního trhu.

Narozdíl od celní unie je v Římské smlouvě charakteristika společného trhu méně výstižná a formulace nejsou vždy zcela jednoznačné. Jak k tomu uvádí Tsoukalis: "Smlouva sice kladla hlavní důraz na vytvoření společného trhu, avšak nejvíce bylo rozpracováno založení celní unie s volným pohybem zboží.” Z původního programu se k roku 1970 podařilo uskutečnit jen celní unii s volným pohybem zboží, takže se integrační proces dotkl jen obchodu se zbožím (a i toho s překážkami). Volný pohyb osob byl sice oficiálně "zahájen” v roce 1970, ale narážel na odlišnosti v požadavcích na kvalifikaci pro výkon různých profesí v jednotlivých členských zemích. Poskytování služeb přes hranice bránila skutečnost, že si každá členská země samostatně určovala podmínky, za nichž mohly být poskytovány. Formulace o volném pohybu kapitálu byly v Římské smlouvě byly velice opatrné a umožňovaly členským zemím zavádět "ochranná opatření” v případě nesnází.

Technické překážky bránící liberalizaci ekonomického prostředí vyžadovaly nahradit národní regulační opatření v oblasti pohybu zboží, osob, služeb i kapitálu nadnárodní úpravou, s čímž Smlouva počítala. Známý "lucemburský kompromis” z roku 1966 s jednomyslným hlasováním měl však neblahé důsledky pro rozvoj integračního procesu vůbec a legislativy společného trhu zvlášť. Hledání nejmenšího společného jmenovatele při odstraňování obrovského množství technických bariér prakticky zastavilo integrační postup směrem ke společnému trhu. Jejich odstraňování se za těchto okolností ukázalo jako mnohem náročnější než předchozí odstranění cel a kvót ve vzájemném obchodu.

Složitá ekonomická situace sedmdesátých let s novými protekcionistickými opatřeními se neblaze podepsala na vytváření společného trhu. Po vytvoření celní unie už nemohly členské země znovu zavádět celní bariéry a nové kvóty ve vzájemném obchodu. Ukázaly se však jako velice vynalézavé v zavádění mimocelních překážek, jak vůči třetím zemím, tak vůči zemím Společenství. Novými standardy se společný trh znovu tříštil a drobil. Nemusíme dodávat, že to přispělo k poklesu konkurenceschopnosti zemí Společenství jak vůči USA, tak i Japonsku. Tehdejší stav integračního procesu zhodnotil Pelkmans takto: "Společný trh se tehdy zredukoval na určitý druh celní unie, zatímco volný pohyb služeb, kapitálu a osob byl tak přiškrcen, že měl jen omezený ekonomický význam.”

Důsledek této situace se viditelně projevil. Společenství, přes pokrok ve zřizování celní unie, zůstávalo roztříštěné na jednotlivé národní trhy, s bariérami na národních hranicích mezi členskými státy. Integrační proces, který měl podle Římské smlouvy vyústit ve zřízení společného trhu, zamrzl na samém začátku a jeho očekávané efekty se neobjevily. Fragmentovaný trh zemí ES omezoval konkurenci, oslaboval podněty pro inovace a vědeckotechnický pokrok, brzdil modernizaci ekonomik a jejich konkurenceschopnost. Pokud se mělo s touto neblahou situací skoncovat, byl nutný radikální průlom v dosavadním přístupu k integračnímu procesu.

Jeho hlavní mezníky jsou známé. Především Bílá kniha z roku 1985 o dokončení vnitřního trhu konstatovala, že "společný trh” po více než patnácti letech od roku 1970 pouze vzdáleně připomíná skutečný trh vnitřní. Přesně definované překážky (fyzické, technické a daňové) spolu se seznamem téměř tří set navrhovaných legislativních opatření byly prvním nutným krokem ke změně.

Proces evropské integrace by nemohl dostat potřebnou dynamiku bez:

· Jednotného evropského aktu (přijatého v roce 1997), který zakotvil přijímání nezbytné legislativy kvalifikovanou většinou, formuloval závazek vytvořit vnitřní trh do konce roku 1992

· nové agendy vyvolané projektem vnitřního trhu (nové sféry sociální politiky, ekonomická a sociální soudržnost, ochrana životního prostředí, podpora výzkumu a technického vývoje)

A nemůžeme se nezmínit o nové Komisi, jež začala pracovat na začátku roku 1985 v čele s Jacquem Delorsem jako předsedou a Lordem Cockfieldem, jimž přísluší zásluha o nastartování a vypracování časového programu do roku 1992.

Je také jasné, proč Společenství začalo od poloviny osmdesátých let používat termín "vnitřní” nebo "jednotný” trh místo dřívějšího "společného trhu” užívaného Římskou smlouvou. Nový projekt není jen návratem k úkolům z roku 1957, což chtělo Společenství vyjádřit i novým pojmem. Projekt 1992 si vzal poučení z nezdarů předchozích desetiletí, navrhl nové cesty k dokončení nového programu a obohatil ho také o nové aktivity, které Římská smlouva neobsahovala.

Vnitřní trh po roce 1992

Dostáváme k druhé otázce. Konec roku 1992 byl mezníkem, kdy měly být přijaty a v členských zemích zavedeny směrnice, jejichž návrhy předložila Bílá kniha z roku 1985. Tsoukalis píše, že tento termín "prošel téměř bez povšimnutí”, protože se Společenství v té době muselo vypořádávat s mnoha naléhavými vnitřními problémy (ratifikace Maastrichtské smlouvy, měnové turbulence, dopady sjednocení Německa, zhoršení ekonomického klimatu). Hlavně bylo patrné, že očekávaný efekt, zejména pokud jde o nové stimuly evropské ekonomice a pokrok při snižování nezaměstnanosti, ani "dokončený” vnitřní trh zatím nepřinesl.

Po roce 1992 se evropské instituce, především Komise a Evropský parlament, soustřeďovaly na to, jak dále pokračovat v rozvíjení vnitřního trhu a jak situaci zlepšit. Zjištěné nedostatky, které se podepsaly na jeho omezeném efektu, se soustřeďovaly do tří oblastí.

Jednak postup při zavádění přijaté legislativy vnitřního trhu nebyl v členských zemích zcela uspokojivý. Koncem roku 1992 sice Rada přes devadesát procent legislativních návrhů Bílé knihy přijala, ale pouze tři čtvrtiny z nich byly převedeny do právních soustav členských zemí. V polovině roku 1996 se sice situace zlepšila, členské země převzaly 93% legislativy, ale jen 56% právních norem bylo promítnuto do právních soustav všech patnácti členských zemí.

Ani praktické provádění zavedené legislativy nebylo bez chyb. Směrnice byly sice převedeny včas, ale domácí administrativa je nesprávně interpretovala a implementovala. Na to musela Komise členské vlády stále upozorňovat a často i přímo zasahovat (v roce 1997 téměř ve čtyřech stech případech).

A zatřetí řada směrnic, týkajících se citlivých míst vnitřního trhu, nebyla vůbec přijata, a to z toho prostého důvodu, že Bílá kniha s nimi nepočítala, protože se soustřeďovala na odstranění překážek bránících prosazení čtyř svobod. A tak zůstala neošetřena liberalizace služeb poskytovaných veřejným sektorem, jako jsou telekomunikace, energetika (elektrická energie a zemní plyn), doprava a poštovní služby. V těchto sektorech neexistovalo konkurenční prostředí. Také v dalších oblastech nedošlo k pokroku - nebyla odstraněna kontrola pohybu občanů na hranicích mezi členskými státy, dokončena harmonizace nepřímých daní ani přijat statut evropské společnosti.

Jinými slovy lze říct, že vnitřní trh ani po roce 1992 nemohl být vzhledem ke svému stavu považován za zcela dokončený a že se zatím podařilo jednotný trh vytvořit pouze v hrubých rysech.

K obratu v úsilí o odstraňování slabých míst dosavadního směřování k "dokončenému” vnitřnímu trhu přispěla zpráva Komise uveřejněná na podzim roku 1996. Kriticky posuzovala výsledky dosavadního postupu, podala přehled nedodělků zároveň s návrhem dalších opatření. Stala se tak základem pro další krok - přijetí zvláštního Akčního plánu v červnu 1997. Tento dodatečný program měl přesně stanovené datum, do kterého měla být navrhovaná opatření přijata - 1. leden 1999 - datum zahájení přechodu k závěrečné etapě měnové unie. Bylo totiž jasné, že vyhlídky měnové unie a její hladké fungování budou záviset především na funkčním vnitřním trhu. Akční plán obsahoval dvaašedesát přesně definovaných a načasovaných akcí. Týkaly se čtyř oblastí: zefektivnění pravidel vnitřního trhu, odstranění zbývajících deformací trhu a zbývajících bariér tržní integrace a orientace programu vnitřního trhu směrem k občanům ES. Komise se rozhodla přísně kontrolovat přístup členských zemí k plnění závazků vyplývajících z Akčního plánu, a proto předkládala každému zasedání Evropské rady (dvakrát do roka) průběžné výsledky. Od roku 1997 dodnes se pravidelně zveřejňuje Single Market Scoreboard, který podává přehled postupu k funkčnímu vnitřnímu trhu a "deficit” jednotlivých členských zemí. Díky Akčnímu plánu se podařilo výrazně pokročit při dokončování právního rámce vnitřního trhu. Přijaté směrnice otevřely trh dopravních a telekomunikačních služeb, trh s elektrickou energií a zemním plynem a také byla zahájena liberalizace poštovních služeb. Na podzim 1998 bylo 85% přijatých směrnic zavedeno do praxe ve všech členských zemích. Od té doby se však tato míra příliš nemění.

Vnitřní trh po roce 1999

Ani po roce 1999 nepovažuje Komise a členské země vnitřní trh za dokončený. Nejlépe o tom svědčí dvě iniciativy:

· Strategie pro evropský vnitřní trh zpracovaná novou Komisí a přijatá Evropskou radou v Helsinkách v prosinci 1999 na období do roku 2004

· Lisabonská strategie, přijatá Evropskou radou na jaře roku 2000

První z nich se zaměřuje na doplňování legislativy vnitřního trhu tak, aby reagovala na jeho nové potřeby (zejména zlepšení kvality života občanů zemí ES, zvyšování efektivnosti trhů výrobků a kapitálu a zlepšování prostředí, jež obklopuje podniky). Ještě závažnější je Lisabonská strategie, která má z Unie učinit vysoce konkurenceschopné a dynamické společenství, opírající se o znalosti, poskytující více pracovních míst a zaručující sociální soudržnost. Navržené reformy, které v tomto místě nerozebíráme, nelze prosazovat mimo vnitřní trh. Naopak "plně funkční vnitřní trh” a jeho "zdokonalování” se stává hlavním nástrojem k zajištění potřebné globální konkurenceschopnosti. Příkladem z poslední doby je orientace na vytvoření plně integrovaného trhu finančních služeb.

Vraťme se k původní otázce: nakolik lze považovat vnitřní trh a jeho legislativu za "dokončené”. Určitě ne. Velice výstižně se k věci ostatně vyjádřil sám komisař pro otázky vnitřního trhu Bolkestein, který ve svém projevu v únoru 2000 prohlásil, že "rok 1992 byl sice důležitým mezníkem vnitřního trhu, avšak nebyl to konec tohoto procesu”. A dodal, že vnitřní trh nemůže být považován za "dokončený”.

Jinými slovy vnitřní trh musí neustále reagovat nejen na změny vnějšího prostředí (technologický vývoj, globalizace), ale musí se adaptovat i na nové výzvy moderního vývoje (například celoživotní vzdělávání). Musí také zcela přirozeně neustále upravovat, korigovat, modernizovat a zjednodušovat svou vlastní legislativu. Jenom tak lze plně využívat potenciálu, který nabízí. Doplňování legislativy vnitřního trhu a její "zdokonalování” je nikdy nekončící, kontinuální proces.

http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=535