Aproximace českého práva s právem ES - srovnání s Francií a Irskem

Problematika transpozice směrnic si neklade za cíl pouze dosažení řádné transpozice (plného a včasného promítnutí do vnitrostátního práva), ale i vyřešení problému, do předpisu jaké právní síly a jakého počtu předpisů vnitrostátního práva právní předpisy Společenství promítat.

Členský stát tedy musí přizpůsobit transpozici směrnice systému národního práva, aby se nevystavil nebezpečí konfliktu v jeho rámci. Konflikt totiž může způsobit, že transpozice bude provedena jen formálně - transponovaná směrnice nebude řádně prováděna v praxi. V takovém případě samozřejmě nebude dosaženo cílů sledovaných komunitárním právem (příslušnou směrnicí), čímž se stát vystavuje nebezpečí odpovědnosti za nesplnění smlouvy.

Stejnou povinnost spočívající v plném provedení i praktické aplikaci transponované směrnice má na základě článku 69 Asociační dohody i Česká republika.

Předpisy národního práva ČR, do kterých je směrnice transponována

Zákon

Základním pramenem práva v České republice je zákon. V něm musí být stanoveny všechny významné právní instituty spolu s prostředky, cíli a mezemi, které se k těmto institutům vztahují. Podstatná ustanovení směrnic by proto měla být promítána právě formou zákona. Přestože v konkrétním případě může být sporné, co je podstatným ustanovením směrnice, je žádoucí, aby mezi tato ustanovení byly obvykle zařazeny základní pojmy a cíle, na kterých je evropský předpis založen. Je tedy možné obecně konstatovat, že do zákonů by měly být přinejmenším transponovány úvodní články směrnic obsahující informaci o předmětu úpravy, jejích principech a pojmosloví.

Další požadavky na správné provedení transpozice z hlediska hierarchie českého právního řádu je možné vyčíst z ústavních zákonů, zejména z Listiny základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.). Ta ve svém článku 4, odst. 1 stanoví jednu ze základních zásad právního státu: "Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.” Transpozice směrnic by tudíž neměla tuto důležitou zásadu právního státu narušit. Proto je nutné vždy ve směrnicích nejprve vyhledat ustanovení zakládající povinnosti fyzických a právnických osob a ty pak včlenit do zákonů. To není vždy lehký úkol, protože směrnice často i ve velmi podrobných technických oblastech stanoví práva a povinnosti soukromých subjektů. Tato práva a povinnosti je přitom poměrně složité oddělit od ryze technických požadavků tak, aby se nepozměnil smysl příslušného ustanovení směrnice. Neplatí tedy bez dalšího předpoklad, že se úvodní články směrnic transponují do zákonů a přílohy k nim do podzákonných předpisů.

Nemožnost automatického přebírání příloh ke směrnicím do podzákonných právních předpisů lze ilustrovat na některých složitých oblastech komunitárního práva, ve kterých se objevuje značné množství technických požadavků (například doprava nebo telekomunikace). Jako příklad může posoužit směrnice č. 99/37/ES o registračních dokumentech vozidel, která v článku 3 ukládá členským státům povinnost vydat osvědčení o registraci vozidla, jež je předmětem registrace podle národního práva členského státu. Registrace přitom musí obsahovat informace uvedené v přílohách k této směrnici. Teprve z příloh ke směrnici vyplývá, že držitel osvědčení o registraci (holder of the registration certificate) musí prokázat, zda je zároveň i vlastníkem vozidla (vehicle owner). Povinnost držitele osvědčení není možné podle českého práva stanovit v prováděcím předpise, protože by byl porušen ústavní princip článku 4 Listiny základních práv a svobod.

Z článku 2, odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyplývá i další požadavek na transpozici směrnic do českého práva. Tento článek stanoví, že "státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví”. Požadavky směrnic týkající se rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob pak musí být i z tohoto důvodu transponovány zákonnou formou, aby bylo možné povinnosti vynutit donucovacími prostředky státu. Nepostačí tudíž pouze forma podzákonného právního předpisu nebo dokonce předpisu vnitřního.

Z uvedeného logicky vyplývá, že ta ustanovení směrnic, která nejsou implementována formou zákona, mohou být implementována formou právního předpisu nižší právní síly (prostřednictvím nařízení vlády nebo prostřednictvím vyhlášky ministerstva či jiného ústředního orgánu státní správy). V některých případech připadá v úvahu i transpozice do úředních resortních věstníků nebo technických norem.

Nařízení vlády

Nařízení vlády musí být opřena o zákon, tedy musí podle článku 78 Ústavy České republiky provádět zákon a pohybovat se v jeho mezích. K jejich vydání se však nevyžaduje výslovné zmocnění v zákoně, který provádějí. Nařízení vlády pouze doplňují zákony v oblastech, které vyžadují rychlost a pružnost, protože se v závislosti na čase často mění, nebo v oblastech speciální povahy.

V procesu harmonizace českého práva s právem ES je využívání nařízení vlády poměrně hojné, nikoli však tak časté, jako transpozice prostřednictvím vyhlášek správních orgánů. Nařízení vlády jsou vhodná zejména tam, kde směrnice obsahují ustanovení odborného charakteru, která se však vyznačují poměrně vysokým stupněm důležitosti (pro který není vhodné provést transpozici do prováděcích vyhlášek ministerstev, popřípadě jiných ústředních orgánů státní správy). Mezi ustanovení směrnic, která se vyznačují těmito znaky, můžeme zařadit například podrobná odborná ustanovení průřezového charakteru, jež se dotýkají různých oblastí a různých resortů. Takovou průřezovou problematiku, která kvůli svému odbornému charakteru a detailnosti je nevhodná k úpravě zákonem a kvůli průřezové povaze nevhodná k úpravě vyhlášky jednoho resortu, je vhodné transponovat předpisem vydaným vládou, která je vrcholným orgánem zastřešujícím státní správu.

Vyhlášky ministerstev

Ve velké míře jsou v procesu harmonizace českého práva s právem ES zastoupeny vyhlášky ministerstev, popřípadě jiných ústředních orgánů státní správy. To má dvě příčiny. Zaprvé mají mnohé oblasti komunitárního práva velmi technický charakter. Mezi ně patří oblast technických požadavků na různé výrobky - například kosmetické výrobky, oblast zemědělství a potravinářství, oblast dopravy a spojů a další. Výčty technických požadavků na míru, váhu, složení, umístění apod. odpovídají z hlediska hierarchie českého právního řádu právní úpravě v právních předpisech příslušných odborných resortů.

Druhým důvodem je skutečnost, že směrnice (i ty, které nejsou technického charakteru) jsou často velmi kazuistické a mnohdy upravují danou oblast do velkých podrobností. Z hlediska systematiky českého práva pak není vhodné stanovit tyto detaily v předpisech vyšší právní síly.

Vnitřní předpisy

V některých výjimečných případech se stává, že směrnice ES upravuje (zpravidla v příloze) takové podrobnosti, které se v českém právu neupravují ani formou právních předpisů. Pak vzniká otázka, zda by bylo možné promítnout příslušná ustanovení formou vnitřního předpisu, tedy aktu abstraktní povahy, který slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jehož vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu. Touto výjimečnou formou by mohly být promítnuty některé části směrnic z oblasti zdravotnictví, které podrobně popisují metody měření a kontroly látek obsažených v některých produktech (například v kosmetice nebo pitné vodě). Vzhledem k tomu, že tyto metody jsou závazné pouze pro úřední kontrolu (orgány ochrany veřejného zdraví), nikoli soukromé subjekty, nevzniká rozpor se systematikou českého právního řádu, jsou-li tyto požadavky transponovány formou resortních věstníků (v uvedeném případě věstníku Ministerstva zdravotnictví).

Harmonizace práva prostřednictvím směrnic v Irsku

Metody harmonizace práva se v jednotlivých členských státech různí. Některé členské státy ve svých právních řádech, a to i na ústavní úrovni, podrobně upravují vztah národního práva k nadnárodnímu právnímu systému (například Irsko nebo Rakousko), jiné naopak ve velké míře vycházejí přímo z principů obsažených zejména v judikatuře Evropského soudního dvora a vztah mezi oběma systémy práva téměř nereglementují. Ze srovnávacího hlediska jsou zajímavější metody harmonizace práva podrobněji upravené v psaném národním právu členských států. Pro české poměry může jako příklad posloužit úprava irská, která velmi transparentně naznačuje výhody i úskalí, jež při harmonizaci národního práva s právem ES vznikají.

Irsko je, stejně jako ČR, republika a unitární stát. Základem státního zřízení Irska je ústava z roku 1937. Vzhledem k vstupu Irska do Evropských společenství (v lednu 1973) byla irská ústava po celostátním referendu 10. května 1972 novelizována. Tato novelizace by mohla posloužit jako vzor pro revizi české ústavy, která bude kvůli vstupu České republiky do EU nutná.

Článek 29, odst. 4, bod 5 irské ústavy stanoví přednost práva ES před právem národním (i ústavním). Uvádí se v něm, že "žádné ustanovení této ústavy neučiní neplatnými zákony, učiněné úkony nebo opatření přijatá státem, která jsou nutná vzhledem k závazkům plynoucím z členství v Evropské unii nebo z členství ve Společenství, ani nezabrání tomu, aby zákony, učiněné úkony nebo opatření přijatá Evropskou unií nebo Společenstvími nebo jejich institucemi nebo orgány příslušnými podle smluv zřizujících Společenství neměly ve státě platnost zákona”. Toto široce pojaté ustanovení zakotvující nadřazenost acquis communautaire umožňuje Irsku činit veškerá právní i faktická opatření ke splnění jeho závazků vyplývajících z členství v ES/EU.

Podle judikatury Evropského soudního dvora (viz rozsudek ve věci 6/64 Costa proti ENEL, SbSD 1964, 1141) vyplývá zásada aplikační přednosti práva ES již z komunitárního práva samotného. Není proto nutné, aby byla tato zásada provedena i ve vnitrostátním právu. Přesto považuji za vhodné zásadu aplikační přednosti zopakovat i ve vnitrostátním právu, protože se tím i z pohledu vnitrostátního práva zabrání případným konfliktům a pochybnostem.

Irská metoda harmonizace práva se neomezuje pouze na stanovení základních zásad v ústavě. Irsko přijalo 6. prosince 1972 i další "evropský” zákon - zákon o Evropských společenstvích. Ten do dalších podrobností rozvádí principy zakotvené v ústavě, do určité míry dokonce ústavní úpravu supluje.

Velmi důležitý je zejména oddíl 2 tohoto zákona, který zní: "Od 1. ledna 1973 jsou smlouvy o založení Evropských společenství a existující i budoucí právní předpisy přijaté orgány těchto společenství pro stát závazné a jsou součástí národního práva, pokud jsou splněny podmínky stanovené těmito smlouvami.”

Tím Irsko vlastně postavilo základ nejen pro řádnou aplikaci Zakládajících smluv (primárního práva), která vyplývá již z článku 29 irské ústavy, ale i práva sekundárního (článek 249 Smlouvy o založení ES). Navíc v souvislosti s bodem 5 článku 29, odst. 4 irské ústavy je tím otevřen prostor pro naplnění nepřímého účinku směrnic i principu loajality, který se odráží v článku 10 Smlouvy o založení ES i v judikatuře Evropského soudního dvora.

Ministerská nařízení se silou zákona

Irský zákon o Evropských společenstvích dále zavádí radikální metodu zajišťující zejména včasnou transpozici směrnic ES do vnitrostátního práva - ministerská nařízení s mocí zákona.

Oddíl 3 zákona o Evropských společenstvích totiž stanoví, že "ministr vlády může vydávat nařízení, která umožní plné provedení oddílu 2 tohoto zákona”. Nařízení ministra přitom mohou obsahovat taková související, doplňující nebo vedlejší ustanovení, která ministr považuje za nezbytná k dosažení účelu těchto nařízení. Podle znění zákona o Evropských společenstvích přitom mohou být těmito nařízeními rušeny, měněny nebo prováděny jiné právní předpisy, a to i zákony, s výjimkou zákona o Evropských společenstvích.

Irská metoda transpozice směrnic tedy umožňuje za účelem harmonizace práva podstatný zásah do pravomocí irského parlamentu i principu dělby moci, neboť ministr irské vlády se v evropských záležitostech jednak podílí na schvalování směrnic ES v Bruselu a jednak je na základě uvedeného zmocnění oprávněn komunitární úpravu zavést do národního práva. Ministerská nařízení navíc mají sílu zákona.

I jiné členské státy EU upravují transpozici předpisů ES prostřednictvím národní sekundární legislativy, ale irská úprava je velmi speciální. Novela zákona o Evropských společenstvích z roku 1973 totiž stanoví velmi omezenou pravomoc irského parlamentu (Oireachtas) rušit ministerská nařízení s mocí zákona. To je v současné době možné pouze tehdy, pokud zvláštní Společný výbor sekundární legislativy ES (The Joint Committee on the Secondary Legislation of the European Communities) doporučí oběma komorám irského parlamentu takové nařízení zrušit a pokud obě komory parlamentu přijmou usnesení o zrušení příslušného ministerského nařízení do jednoho roku poté, co bylo vydáno. Tento proces rušení ministerských nařízení, který je dále do podrobností rozveden v novele zákona o Evropských společenstvích z roku 1973, je velmi složitý. Aby mohlo být nařízení ministra zrušeno, musí být naplněno několik dalších podmínek. Proto v praxi irský parlament ruší ministerská nařízení k provedení směrnic velmi zřídka.

Oproti nařízením s mocí zákona obsaženým ve vládním návrhu novelizace české ústavy, který Poslanecká sněmovna ČR zamítla už v prvním čtení na jaře roku 1999, je možné v irském přístupu najít ještě další odchylky. Nejdůležitějším rozdílem je to, že irská cesta dává pravomoc k vydávání harmonizačních nařízení s mocí zákona nikoli vládě jako celku, ale pouze jednotlivému ministrovi. V Irsku je tedy rozhodování o důležitých otázkách transpozice směrnic na úrovni nižší, než jak bylo neúspěšně navrhováno ve zmíněném návrhu novelizace české ústavy. Irskému modelu by v českém systému práva odpovídaly spíš vyhlášky ministerstev s mocí zákona. Taková úprava umožňující přenést důležité otázky na exekutivu zastoupenou jednotlivcem nutně vyvolává otázku po právnosti, protože zde vzniká problém demokratického deficitu.

Kromě toho zmíněný systém obsahuje další nedostatek projevující se v demokratickém deficitu, tedy nedostatečném zapojení sboru volených zástupců do legislativního procesu. Irský parlament má totiž, jak bylo uvedeno výše, malé pravomoci zrušit příslušné nařízení přijaté ministrem. Parlamentní kontrola vůči exekutivě tedy značně selhává. V této souvislosti je potřeba uvést, že opatření exekutivy nepodléhající parlamentní kontrole často sice směřují k plné transpozici směrnic, neberou však zřetel na jiné důležité hodnoty a zájmy; to je možné doložit na nepříliš dobře odůvodněném rozšíření odpovědnosti subjektu porušujícího předpisy o veterinárních léčivech na období dvou let.

Přestože nejsem proti radikálnějším řešením, která umožní rychlé zavedení velkého množství komunitárních předpisů do národního práva, domnívám se, že irský systém vyvolává jisté pochybnosti týkající se narušení některých principů v čele s principem dělby moci. Příkladem toho, že existují i jiné způsoby rychlé implementace evropského práva, které neporušují zásadu dělby moci, je systém francouzský.

Francouzský systém transpozice evropských směrnic

Francouzská ústava stanoví, že všechny záležitosti, kromě těch, které jsou vyhrazeny zákonu, spadají do oblasti nařizovací činnosti (článek 37 francouzské ústavy). Oblasti vyhrazené zákonu přitom, byť v obecné rovině, vyjmenovává přímo článek 34. Tato ustanovení dávají velký prostor exekutivě, což je pro splnění požadavku harmonizace práva s právem ES zejména z hlediska časového velmi výhodné.

Aby nevznikaly spory o to, jakou formu má mít konkrétní právní úprava, vyjadřuje se Státní rada (Conseil d'Etat) k tomu, zda návrh vypracovaný ministerstvem (popřípadě jiným orgánem) má podle uvedených článků francouzské ústavy charakter zákona, či zda je podzákonným předpisem exekutivy.

Rozhodování o tom, jestli má mít předložený návrh charakter zákona, nebo podzákonného předpisu, má velký význam i při prosazování role národního parlamentu. Článek 88, odst. 4 francouzské ústavy totiž stanoví, že vláda je povinna předložit Národnímu shromáždění i Senátu jakýkoli návrh komunitárního opatření, který obsahuje ustanovení, jež budou ke své transpozici podle francouzské ústavy vyžadovat zákonnou formu. Návrh musí být předložen, jakmile byl předložen Radě ES. Francouzský parlament se pak k návrhu komunitárního opatření může vyjádřit.

Článek 88, odst. 4 má zaručit, že francouzský parlament nebude při tvorbě komunitárního práva obcházen. V praxi má však velké množství návrhů komunitárních předpisů charakter podzákonných právních předpisů (viz článek 34 francouzské ústavy a contrario) a francouzský parlament se k nim nevyjadřuje, neboť článek 88, odst. 4 francouzské ústavy není naplněn. V tomto systému tedy může být parlament vyšachován z podílu na rozhodování o mnohých věcech komunitárního významu.

Rozdělení pravomocí mezi moc zákonodárnou a výkonnou při transpoziční činnosti je předmětem neustálého nalézání nejvhodnějšího řešení, které naplní stále se měnící požadavky evropského práva a které zohlední jak požadavek právnosti (ústavnosti), tak i důležitý požadavek rychlosti a flexibility. Pro Českou republiku je dnes nutné, aby z různých systémů fungujících v zemích Evropské unie vybrala to nejlepší a nejlépe aplikovatelné na české poměry a poučila se z úspěchů i neúspěchů, kterými již členské státy prošly.

http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=540