Evropská soutěžní politika: nadějné vyhlídky pro ČR?

Evropská komise jako ochránkyně hospodářské soutěže na vnitřním trhu Evropské unie vstoupila do širšího povědomí české veřejnosti při uzavírání kapitoly hospodářská soutěž (dokončeno 24. října 2002). Také antimonopolní úřad EK se dostal do centra mediální pozornosti. Publicitu mu přinesla zejména kritika, která se snesla na hlavu Maria Montiho, komisaře pro hospodářskou soutěž a hlavy úřadu, v souvislosti se zamítnutím několika velkých fúzí.

Zahraniční tisk se otázkám hospodářské soutěže věnuje o poznání důkladněji. Čtenáři českých deníků se například nedozvěděli, že generální ředitelství pro soutěž (DG COMP) efektivně hájilo i zájmy českých spotřebitelů, když japonské společnosti Nintendo, druhému největšímu výrobci počítačových her na světě, vyměřilo za cenový kartel pokutu 94 miliónů liber.

Jaké změny v oblasti soutěžní politiky přinese České republice vstup do Evropské unie? Dojde k nim vůbec? Pokud je už nyní česká legislativa kompatibilní s normami EU, bude mít Komise možnost intervenovat proti narušování hospodářské soutěže v ČR? Za jakých okolností? Co se stane s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), nebude si nežádoucím způsobem konkurovat s Montiho institucí? Na tyto otázky nelze odpovědět bez základní orientace v soutěžní politice EU.

Historie evropské soutěžní politiky

Základy dnešní soutěžní politiky položila v roce 1952 Pařížská smlouva o vytvoření Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO). Ucelená pravidla pro ochranu hospodářské soutěže nejen pro trh s energetickými produkty ale vznikla až podepsáním Římské smlouvy (1957). Vzorem byl antimonopolní Shermanův zákon USA z roku 1890. Dílčí antitrustové normy v Evropě existovaly už před druhou světovou válkou, k jejich rozšíření ale došlo až díky Římským smlouvám. Například tzv. velký zákon začal v Německu platit dnem podepsání Římských smluv.

Klauzule smlouvy o ESUO, které se týkaly hlavních principů soutěžní politiky, byly odrazem amerického antitrustového zákonodárství. Přísná kontrola byla zaměřena především na kartely a koncentrace. Články o hospodářské soutěži ŘS nedávaly Komisi takové pravomoci jako Vysokému úřadu ESUO, přesto byly silně nadnárodní a prosoutěžní. Některé státy Patnáctky mají dodnes pravidla, která jsou ve srovnání s komunitárními omezená co do rozsahu i efektivnosti implementace. Soutěžní politika Evropských společenství (ES) se tak mohla vyvíjet jako jedna z nejdůležitějších společných politik, přestože za společnou nebyla oficiálně označena. Představuje hlavní zdroj moci Komise ve vztahu k soukromým podnikům a vládám. Tento argument bude srozumitelnější při bližším pohledu na poslání evropské soutěžní politiky.

Cíle a unikátní rysy evropské soutěžní politiky

O nutnosti existence nějaké formy ochrany hospodářské soutěže nelze v obecné rovině pochybovat. Hospodářská soutěž podporuje alokační efektivitu firem, tlačí ceny dolů, nutí firmy inovovat, dynamicky se přizpůsobovat změnám preferencí spotřebitelů a vydávat nemalé částky na výzkum a vývoj. Existují i důvody politické. Nelze především opominout právo volby či právo zakládat firmy. Prvořadým účelem kartelového práva je institucionální ochrana hospodářské soutěže, zprostředkovaně pak ochrana spotřebitele nebo malých a středních firem, které nemohou být primárním cílem, protože s sebou nesou riziko podpory neefektivních tržních struktur.

Specifickým posláním evropské soutěžní politiky je bdít nad "jednotou vnitřního trhu", tedy zajistit fungování soutěže v rámci celé EU. Tento úkol vychází ze skutečnosti, že k uspokojivému fungování trhu nestačí odstranit překážky volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu, ale je nutné zamezit praktikám narušujícím rovnost podmínek vzájemného obchodu. Bez existence evropské soutěžní politiky by mohla nastat nežádoucí a navíc právně nepostihnutelná situace, kdy by si aktéři v rámci určitých odvětví rozdělili evropský trh podle národního klíče. Myšlenka vnitřního trhu se všemi jeho přednostmi by tak přišla vniveč.

Aspekt specifického integračního poslání odlišuje evropskou soutěžní politiku od ostatních. Představa, že by se například kalifornský výrobce vína dohodl s floridským, že si na svých trzích nebudou navzájem konkurovat, se zdá bláhová. Zatímco případ, kdy německá automobilka uzavřela s distributorem dohodu o zákazu paralelního dovozu do země s vyššími cenami, se skutečně stal.

Důvodem pro silný mandát Komise v této oblasti byla obava z potenciálních střetů s národními úřady a soudy. Proto je omezená i role Rady, vliv Evropského parlamentu je zanedbatelný. Nad Komisí (strážkyní hospodářské soutěže) stojí jen Evropský soud (od roku 1989 Tribunál první instance), který dosud většinu jejích rozhodnutí potvrdil.

Další unikum oproti ostatním antimonopolním modelům spočívá v tom, že evropská soutěžní politika si klade za cíl chránit malé a střední firmy. Efektivita se tak nestává jediným kritériem při posuzování případů, protože na prosperitu a blaho (well-being) malých a středních firem pamatuje preambule Smlouvy. Tyto firmy, dříve chráněné cly a kvótami, by jinak těžko mohly úspěšně konkurovat velkým firmám operujícím díky integrovanému trhu i v dalších členských státech.

Legislativa

Soutěžní pravidla, obsažená jen v několika článcích (81-89) Smlouvy, vyplývají z článku 3 (odstavce g) Smlouvy, který říká, že aktivity Společenství by měly tvořit "systém, který zajistí, že soutěž na vnitřním trhu není narušována". Cílem Společenství je vytvoření vnitřního trhu, na kterém panují obdobné podmínky jako na domácích trzích. Soutěžní politika se ani tak neopírá o zájmy zúčastněných stran jako spíš o to, co se označuje jako hospodářský zájem Společenství. Pravidla se týkají buď firem, nebo postihují státy, respektive poskytování státní pomoci.

Soutěžní politika EU stojí na pěti principech:

i) zákazu společných dohod či praktik mezi podniky, které mohou ovlivnit obchod a bránit či narušovat soutěž na vnitřním trhu

ii) zákazu zneužívání dominantního postavení na vnitřním trhu, pokud to může ovlivnit obchod

iii) dohledu nad pomocí poskytovanou členskými zeměmi

iv) preventivním dozoru nad fúzemi s evropskou dimenzí, které vedou k tržní dominanci

v) liberalizaci sektorů, které ovládají státem garantované monopoly, například telekomunikace, doprava, energetika

Ačkoli Smlouva konkrétně soutěž nedefinuje, uvádí některé příklady jejího omezování. Hlavní pravidla pro podniky veřejného a soukromého sektoru obsahují články 85 a 86 Smlouvy. Článek 85 zakazuje jako nekompatibilní se společným trhem jakoukoli dohodu, která může ovlivnit obchod mezi členskými zeměmi a zamýšlí omezit (či v důsledku omezuje) soutěž na společném trhu. Za dohodu lze považovat i ústní, tj. nepsanou "gentlemantskou" dohodu.

Článek 86 zakazuje zneužívání dominantního postavení na trhu a představuje nástroj pro ochranu malých a středních podniků. Článek 85 se zabývá dohodami mezi podniky, článek 86 sleduje chování firem, které čelí pouze omezené soutěži díky svému silnému postavení na trhu. V rámci článku 85 lze udělit nepřeberné množství výjimek, které mohu být individuální (například pokud dohoda vede ke zlepšení výroby a distribuce za předpokladu prospěchu pro spotřebitele) či blokové (například pro některé typy vertikálních dohod, které usnadňují vstup produktu na trh, pro dohody o výzkumu a vývoji atd.).

Komise se při aplikaci obecných soutěžních pravidel opírá o četnou sekundární legislativu, kterou představuje několik desítek směrnic a nařízení. Namátkou sem patří například normy upravující kompetence Komise ve vztahu k podnikům a státům, různé výjimky a pravidla pro jejich poskytování, normy pro jednotlivá odvětví.

Kontrola fúzí

V době podpisu Římských smluv nebyly koncentrace hlavním rysem západoevropských ekonomik a převládal názor, že by se v kontextu evropské integrace měly spíš podporovat. Extenzivní výklad článku 86 částečnou, ale postupem času nedostačující kontrolu koncentrací umožňoval. Pravidel pro jejich kontrolu navrhla Komise poprvé v roce 1973. Nařízení číslo 4064, které Komisi umožňuje zabývat se kontrolou fúzí efektivně, ale vzniklo až v roce 1989. V té době již byly fúze v Evropě na denním pořádku - a z pohledu zachování zdravé hospodářské soutěže ne vždy žádoucí.

Hlavní nevýhodou článku 86 bylo, že se nevztahoval na vytvoření dominantního postavení, ale pouze na jeho posílení. Komise tak tento článek od rozhodnutí v kauze Continental Can (1971) pro kontrolu fúzí nepoužila. Článek 86 dále neumožňoval aplikaci principu one stop shop. Podle něj zkoumá každý případ jen jedna autorita, Komise či národní antimonopolní úřad, a to podle dohody, v závislosti na ne/evropské dimenzi kauzy a jejím významu. Podle článku 86 bylo navíc možné postihovat fúze až ex-post, protože dnes tak hojně využívaný institut notifikace (oznámení o chystaném sloučení) neexistoval. Koncentrace, která má komunitární dimenzi, spadá výlučně do pravomoci Komise a nevztahují se na ni pravidla národní legislativy. Rozhodnutí Komise může být napadeno, další instancí je Evropský soud. Posledním vážným nedostatkem byla absence pravidla pro posuzování fúzí podle jejich komunitární dimenze. Nařízení 4064 proto stanovilo podle obratu firem hranice, při jejichž překročení spadá posouzení fúze do kompetence Komise.

Při posuzování fúze si musí Komise klást následující otázky: zakládá sloučení koncentraci, má navržená dohoda vliv na EU, naruší nově vytvořený podnik soutěž na společném trhu? Evropa tak nejednou stojí před závažným dilematem: buď mít silné evropské podniky, které obstojí i ve stále se zostřující globální konkurenci, nebo taková "monstra" v zájmu evropských spotřebitelů při jejich expanzi krotit.

Článek 92 hovoří o roli vlád při narušování hospodářské soutěže poskytováním státní pomoci. Zabývá se také podmínkami, za kterých je možné ji udělit. Obecně lze říci, že státní podniky nejsou ze soutěžních pravidel vyňaty. Komise byla především v počátcích integračního procesu k státům jako narušitelům soutěže o poznání shovívavější (narozdíl od soukromých subjektů). Pravidla hospodářské soutěže se vztahují také na často kritizovanou oblast zemědělství. Neplatí pro dopravu.

Pravomoci Evropské komise

Komise má na poli soutěžní politiky široké pravomoci. Aby zamezila jednání, které zakazují články 85 a 86, je Komise podle nařízení 17/62 zmocněna činit rozhodnutí vynutitelná pomocí pokut. Nařízení dále dává Komisi výhradní pravomoc udělovat výjimky podle článku 85(3) i blokové výjimky. Národní soudy mohou interpretovat a aplikovat blokové výjimky, ale nesmí "změkčovat" standardy Komise. Poslední slovo při udělování výjimek si ponechává Komise.

Kromě uvalování pokut může Komise v součinnosti s domácími antimonopolními úřady provádět přepadové kontroly. Při vyšetřování si může od vlád členských zemí vyžádat nezbytné informace nebo požádat domácí antimonopolní úřad o vedení šetření. Tento postup se v důsledku přetíženosti a omezených zdrojů EK čas od času používá. Komise upřednostňuje kauzy se zvláštním ekonomickým, politickým či právním významem pro Společenství. Paralelní vyšetřování může být vedeno pouze při splnění určitých podmínek a s ohledem na přednostní aplikaci komunitárních pravidel. Aby nedocházelo k duplicitnímu řízení, byl zaveden institut vzájemného oznamování případů. Funguje i mezi Komisí a českým Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže.

Kauza TV Nova

Není třeba zdůrazňovat, že pravidla nadřazenosti a přímého účinku práva Evropských společenství se budou týkat i České republiky. V této souvislosti se nabízí úvaha o budoucnosti TV Nova. Bez ohledu na její spolupráci s TV Prima (kolektivní dominance) zaujímá tato televize díky své části "koláče" českého trhu televizní reklamy bezesporu dominantní postavení. Odhady jejího podílu se pohybují od 70 do 80%. Praxe ve Společenství je taková, že dominantní postavení definuje nejen podíl na trhu (jedná se zpravidla o překročení 40%), ale i další faktory jako kapitálové zázemí a bariéry při vstupu na trh. Díky finanční skupině PPF má TV Nova silné zázemí, možnost vstoupit na regulovaný trh je omezena udělením licence. Neprůhlednost vlastnických vztahů a kontrolních mechanismů českých komerčních televizních stanic také letos na podzim negativně hodnotila pravidelná zpráva EK. Je ale zřejmé, že kritizovat jakoukoli formu zneužívání dominantního postavení na mediálním trhu by bylo před chystaným referendem o vstupu ČR do EU nemoudré. Lze očekávat, že činnost ÚOHS a jeho spolupráce s DG COMP po vstupu ČR do EU zesílí. V minulosti už EK zasahovala v případech, které se týkaly národního (i menšího) trhu, ale obchod na jednotném trhu mohly ovlivnit.

Současná situace v ČR

Zákon 143/2001, který upravuje pravidla hospodářské soutěže v České republice, je plně kompatibilní s komunitárním právem. Důležitost transpozice soutěžních pravidel Unie Českou republikou byla zdůrazněna už v Evropské dohodě z roku 1995. Na poli antitrustu (články 85 a 86) je česká legislativa ve velké míře kompatibilní. Základní principy v oblasti státní pomoci již česká legislativa obsahuje. ÚOHS zatím rozhodoval ve 137 případech, které se týkaly státní pomoci, v osmi z nich její poskytnutí zamítl. Další prioritou by podle Komise mělo být postižení zjevných narušení soutěže a sankce s větším odstrašujícím efektem.

V kapitole hospodářská soutěž Hodnotící zprávy pro rok 2002 směřovaly výtky EK do dvou oblastí. Česká republika vykazuje nadále nedostatky v bankovním sektoru, kde je třeba docílit vyšší transparentnosti, a v ocelářství, kde je žádoucí posílit dozor. Činnost ÚOHS byla celkově hodnocena kladně. Český úřad (stejně jako DG COMP) usiluje o větší transparentnost, důkazem je pořádání pravidelných tiskových konferencí nebo zřízení kartelového rejstříku, který obsahuje seznam všech dohod, kterým byla udělena či zamítnuta výjimka.V roce 2001 přijal ÚOHS v oblasti anti-trustu 132 rozhodnutí. Proti třem z nich bylo podáno odvolání, soud ve všech případech potvrdil rozhodnutí úřadu. Komise dále poukázala na neprůhlednost při zadávání veřejných zakázek, která do soutěžní politiky rovněž patří.

Jakým směrem by se měla evropská a česká soutěžní politika dále vyvíjet? Ideálem je, aby byla proporcionální, konzistentní, minimálně zasahovala do soukromé sféry a působila ve veřejném zájmu. Sledovat tato vodítka v konkrétních kauzách není vždy jednoduché, ale po vzoru komisaře Montiho, který nedávno předložil návrh reformy kritizované kontroly fúzí, je třeba neustále se o to pokoušet.