Kraje vstupují do regionální politiky

Článek vychází z výsledků výzkumu provedeného FSV UK v Praze.

O vzniku 14 krajů bylo rozhodnuto ústavním zákonem v prosinci 1997 a formálně vznikly 1.1.2000. První volby do krajských zastupitelstev se ale konaly až v listopadu 2000. Teprve ustavením krajských řídících orgánů 1.1.2001 začaly kraje skutečně fungovat. Pro potřebu srovnání s územním členěním EU bylo rozhodnuto o sloučení čtrnácti krajů do osmi regionů soudržnosti (kohezních regionů, odpovídajících úrovni NUTS II v EU). Na úrovni těchto regionů se bude čerpat pomoc ze strukturálních fondů v rámci největšího balíku pomoci - Cíle 1.

Krajská samospráva byla vytvořena, aby lépe reagovala na potřeby jednotlivých regionů České republiky. Kraje měly z velké části převzít odpovědnost za svůj vlastní rozvoj a zároveň se stát jedním z hlavních aktérů regionální politiky. V tomto smyslu byla úloha krajů zakotvena v české legislativě. "Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů," uvádí zákon o krajích (129/2000 Sb., §1). Kraje mohou ze svých vlastních prostředků financovat vlastní rozvojové projekty nebo mohou poskytovat dotace obcím (např. hůře situovaným obcím v problémových regionech) a jiným subjektům působícím na území kraje v nejrůznějších oblastech veřejného života (§36 téhož zákona). Úlohu krajů dále definuje zákon o podpoře regionálního rozvoje (248/2000 Sb.). Plné převzetí úlohy klíčového regionálního aktéra však není pro kraje snadné. Skutečnost se od legislativy v současnosti podstatně liší. Vzhledem k pomalému předávání finančních kompetencí disponují kraje pouze minimálními finančními prostředky a podpora regionálního rozvoje prostřednictvím rozvojových projektů není možná. Kraje se proto soustředí na nízkorozpočtové, pro rozvoj kraje neméně důležité aktivity. Jedná se především o koncepční činnost, tlak na předávání pravomocí z centra a vytváření partnerství.

Vznik krajské regionální politiky

Pokud jde o koncepční činnost, na prvním místě stojí vypracování strategických dokumentů. Jedná se zejména o Program rozvoje kraje - střednědobý plán založený na důkladné analýze slabých a silných stránek kraje, který obsahuje priority kraje a opatření, jak těchto priorit dosáhnout. Na něj navazuje Regionální operační program, klíčový dokument pro využívání finanční pomoci Evropské unie v daném kraji.

Dalším úkolem koncepční povahy je příprava systému regionální podpory krajů. Zahrnuje mechanismy a struktury pro přidělování podpor, vytipování problémových lokalit a mikroregionů a monitoring podpůrných programů domácích i z EU. Důležité je rovněž vytvoření řídících a monitorovacích struktur. V regionech soudržnosti se ustavují Regionální rady (orgány odpovědné za řízení pomoci, skládají se ze zástupců krajských zastupitelstev, vždy po 10 zástupcích z jednoho kraje) a Výbory regionálního rozvoje (monitorovací orgány složené za zástupců různých organizací činných v daném kraji). Kraje se pomalu učí sjednocovat svůj pohled na regionální rozvoj s prioritami svých kohezních partnerů, tj. krajů, se kterými tvoří region soudržnosti.

Nedostatečné pravomoci

Kraje si hojně stěžují na nejasnosti v rozdělení kompetencí na centrální a krajské úrovni. Nejednoznačnost vyplývá z toho, že kompetence jsou krajům předávány postupně. Legislativa krajům svěřuje do péče oblast sociální péče, životního prostředí, dopravy a spojů, informační společnosti, výchovy a vzdělávání, kultury a ochrany veřejného pořádku (§14 zákona o krajích). V praxi jsou ale jejich pravomoci dosud omezené (například v oblasti dopravy kraje zatím převzaly odpovědnost pouze za silnice II. a III. třídy, v oblasti školství základní a střední školy). Vzhledem k centralizačním tendencím ústředních orgánů musí o své pravomoci doslova bojovat. Zvlášť obtížná je situace v oblasti finanční a rozpočtové. I když kraje oficiálně nějaké kompetence získají, fakticky nejsou schopny je vykonávat, protože jim chybí potřebné finanční zázemí. Tím je omezena i schopnost krajů zabezpečovat rozvoj svého území.

Centralizační tendence státu se projevují i v regionální politice. Kraje cítí, že jsou tlačeny do role pozorovatele s poradním hlasem, a to i v rozhodování o záležitostech pro kraj klíčových. Ministerstva si podle krajů snaží udržet rozhodující hlas o regionech či prioritách, na které bude soustředěna podpora, i o jednotlivých projektech regionální podpory. Za zmínku stojí rovněž snaha znevýhodnit kraje při vyjednávání o strategických dokumentech o příjmu pomoci Evropské unie. Tak i přes silný odpor krajů došlo ke sjednocení sedmi regionálních operačních programů do Jednotného regionálního operačního programu (SROP). To umožní přesouvat finanční prostředky mezi kraji bez jejich přímého souhlasu. Na druhou stranu pokus znevýhodnit kraje při vytváření orgánů zodpovědných za implementaci a monitoring regionální pomoci EU skončil neúspěchem. Původně navrhovaná struktura těchto orgánů byla na silný nátlak krajů pozměněna. Je zjevné, že kraje se nehodlají se současným stavem smířit.

Partnerské vztahy krajů

Partnerství je považováno za neméně důležité než pravomoci. Kompetence jsou jen k malému užitku, pokud vztahy mezi aktéry v regionu jsou konfliktní či neexistují. Kraje jsou si vědomy, že jestliže mají být kompetence využity k dosažení žádoucího efektu, může se tak stát jedině v atmosféře partnerství, spolupráce a vzájemného porozumění.

Dotazníkové šetření potvrdilo, že v otázkách regionálního rozvoje kraje spolupracují nejvíce s městy a obcemi na území kraje a s jejich sdruženími. Spolupráce často probíhá prostřednictvím diskusí v zastupitelských orgánech kraje a různých výborech. Obce oceňují snahu a vstřícnost krajů, zároveň ale hovoří o jejich slabosti. Obce mají pocit, že kraje postrádají jak pravomoci, tak finanční prostředky, aby mohly regionální rozvoj nějak výrazně ovlivnit. Nemohou obce příliš podporovat ani je přimět ke společnému řešení problémů regionálního charakteru. Krajům podle obcí také chybí zkušenosti a znalost regionálních záležitostí. Navíc jsou v současnosti zaneprázdněny jinými aktivitami než je právě regionální rozvoj, zejména úsilím o získání pravomocí, budováním krajských institucí či reprezentačními aktivitami. Obce ale věří, že slabost krajů je pouze přechodná. Jakmile se vše usadí a kraje plně převezmou své pravomoci, stanou se pro ně klíčovým partnerem. Vedle obcí spolupracují kraje nejvíce s regionálními rozvojovými agenturami. Spolupráce se většinou hodnotí pozitivně. Platí to zejména u těch agentur, kde je kraj jedním z vlastníků (od roku 2001 kraje vstoupily do téměř poloviny agentur). Majetková provázanost krajům umožňuje přímo ovlivňovat činnost agentury. V ostatních případech dochází někdy ke konfliktu zájmů - agentury podle krajů zacházejí i do oblastí, které jim nepřísluší. Oba subjekty si tak konkurují. Regionální agentury by se podle krajů měly soustředit na poskytování služeb krajským úřadům a obcím, vlastní koncepční činnost by však měly přenechat krajům. Komunikace mezi kraji a agenturami je jinak uspokojivá, většinou pracovního charakteru. Agentury pomáhají krajům s vypracováním strategických dokumentů, organizují výstavy a veletrhy apod.Třetí významnou skupinou jsou překvapivě zahraniční partneři. V procesu budování vlastních pozic kraje věnují nemalou pozornost své prezentaci v zahraničí. Vytvářejí kontakty s partnerskými regiony v Evropské unii i kandidátských zemích, pořádají řadu prezentačních akcí atd. Ve světle tak často zdůrazňovaných omezených zdrojů krajů se rozsah jejich zahraničních aktivit může zdát poněkud nepřiměřený. Význam přeshraničních partnerství nelze podceňovat. Je ale otázkou, zda by finanční prostředky použité na reprezentaci kraje v zahraničí nemohly být využity jinak, k většímu prospěchu kraje. Teprve za zahraničními partnery se v řebříčku spolupráce umístila státní správa. Zřejmě proto, že i když se státní správou kraje přicházejí do kontaktu poměrně často, jejich vztahy nejsou dobré, termín "spolupráce" tak není zcela na místě. Zejména to platí pro ministerstva. Nejvíce kritiky směřuje na nedostatky v komunikaci a na přetrvávající centralizační tendence státu. Ministerstva podle krajů poskytují informace neochotně, opožděně a v nevyhovující kvalitě. Zatímco oficiálně předávají kompetence na kraje, svou ústřední pozici si snaží zachovat podržením informačního a finančního monopolu.

S nižší úrovní státní správy, s okresy, je spolupráce hodnocena pozitivně. Komunikace není přitom zdaleka tak intenzivní jako s ministerstvy. Kraje využívají zejména informační základnu okresních úřadů a oceňují vysokou kvalitu a rychlost jejich služeb.

Kraje pochopitelně spolupracují i mezi sebou. Nejužší spolupráce se rozvíjí mezi sousedícími kraji, jež tvoří společný region soudržnosti (NUTS II). Nedostatečná zůstává komunikace se soukromým a neziskovým sektorem.

Lidí je málo, ale jsou kvalitní

Kraje se připravují i po stránce personální. Odbory regionálního rozvoje jsou často nejdynamičtěji se rozvíjejícím oddělením krajských úřadů. Přesto je jejich kapacita dosud nedostatečná, zejména ve světle narůstající agendy vyplývající ze zrušení okresních úřadů. Nepředpokládá se, že by kraje byly schopny poskytovat obcím služby spojené s regionálním rozvojem v takovém rozsahu, jako je dnes poskytují okresní úřady.

Počet pracovníků odborů regionálního rozvoje (či ekvivalentu) se u jednotlivých krajských úřadů podstatně liší - pohybuje se v rozpětí dvou až čtrnácti pracovníků, s průměrem osmi zaměstnanců na jeden krajský úřad. Rozdíly jsou dány zejména odlišnou organizační strukturou krajských úřadů. V některých existují odbory regionálního rozvoje (či strategického nebo územního rozvoje) samostatně, v jiných mohou zahrnovat oddělení odpovědná za územní plánování, cestovní ruch, plánování investic aj.

Co se týče kvalifikovanosti pracovníků jmenovaných odborů, krajské úřady si vesměs nestěžují. Jedná se zpravidla o vysokoškolsky vzdělané pracovníky s několikaletou praxí v oboru. Díky zkušenému personálu mohou krajské úřady - narozdíl od obecních - vypracovávat rozvojové projekty samy (77% respondentů). Pro větší efektivitu to však většinou nedělají a využívají práci specializovaných firem. Zkušenosti s těmito firmami nejsou vždy ideální. Často u nich převažuje čistě komerční hledisko. Kraje by proto uvítaly vytvoření databáze poradenských firem, s informacemi o jejich předchozích zkušenostech, výsledcích a získaných certifikátech.

Zkušenosti s fondy EU

Kraje se chystají využívat také programy regionální pomoci Evropské unie. Zkušenosti naprosté většiny krajů (deset) s programy a fondy EU jsou pouze teoretické. Pouhé tři kraje (Vysočina, Jihomoravský a Olomoucký) uvedly, že se některého z nich zúčastnily. Minimální zkušenost s projekty způsobují omezené finančních možnosti krajů. Vedle toho se zdá, že některé kraje si dosud vůbec neuvědomily, že se mohou o podporu EU ucházet, zejména skrze méně známé programy jako ACCESS ( program v rámci PHARE na podporu nevládních neziskových organizací), EQUAL (komunitární program na podporu rovných příležitostí), Interreg IIIB (podpora nadnárodní spolupráce), Interreg IIIC (podpora meziregionální spolupráce) atd. Komunitární programy byly původně určené jen pro subjekty v EU, nyní se pomalu zpřístupňují i kandidátským zemím.

Aktivity spojené s předstrukturální pomocí a přípravou na strukturální fondy se u jednotlivých krajů výrazně liší. Záleží vždy na osobní iniciativě příslušných pracovníků. Některé krajské úřady jsou spíš pasivní, jiné iniciují řadu aktivit: pořádají kurzy o Evropské unii a strukturálních fondech, vedou databáze projektových záměrů v kraji či databáze poradenských firem (například Karlovarský kraj).

V rámci příprav na využívání fondů EU probíhá v krajích monitoring dostupných programů. Oproti obcím je informovanost krajů o příležitostech financování o něco menší. Většina krajů hodnotí svůj přehled o programech jako "pouze částečný". Stěžují si na roztříštěnost informací jednotlivých ministerstev. Ta znají dobře pouze programy v jejich poli působnosti, informace jsou často vytržené z kontextu. Kraje by ocenily zavedení dispečinku pravidelných informací o všech novinkách v oblasti programů pomoci EU.

V současnosti kraje čerpají informace o fondech EU nejvíce z Internetu (23%), dále od regionálních rozvojových agentur (21%) a materiálů MMR, popřípadě jiných ministerstev (18%). Méně využívají informace od zahraničních partnerů (11%), školení poskytovaná hospodářskými či agrárními komorami (9,5%) a legislativu České republiky (8,5%).

Hlavní město Praha

Praha nebude mít nárok na podporu ze strukturálních fondů z titulu Cíle 1. Důvodem je její velké bohatství. Pražský hrubý produkt na obyvatele, kalkulovaný v perspektivě Unie s 25 členskými státy, činí 134% průměru EU, čímž daleko překračuje kritérium pro získání pomoci v rámci Cíle 1 (75%). Praha bude moci čerpat podporu pouze v rámci Cíle 2 (restrukturalizace průmyslu) a Cíle 3 (lidské zdroje).

Přípravy Prahy na využívání strukturálních fondů se zatím soustředí na vypracování základních strategických dokumentů (Strategický plán Hlavního města Prahy, Jednotný programový dokument pro Cíl 2, Jednotný programový dokument pro Cíl 3). Podle informací magistrátu se začínají rýsovat desítky projektů, které budou o podporu usilovat.

Pokud jde o dosavadní zkušenosti Prahy s programy EU, s předstrukturálními fondy moc štěstí neměla. Předložený projekt ISPA zaměřený na modernizaci systému kanalizace nebyl přijat. Praha se proto soustředí na komunitární programy. Existuje několik programů, které mohou využívat i bohatá města. Jedná se o programy mezinárodní spolupráce v oblasti životního prostředí, veřejné dopravy, informačních technologií, kultury a vzdělávání. Důležitý je mezinárodní charakter programů: musí být zapojena města z několika členských i nečlenských zemí. Proto Praha rozvíjí spolupráci s jinými velkými evropskými městy. Je například členem metropolitních sítí EUROCITIES, POLIS, METREX a EU Capital Regions Network.

Praha se už účastnila několika projektů. Nejvýznamnějším co do velikosti je TRENDSETTER, zaměřený na dopravu v městských aglomeracích. I další projekty spadají do oblasti dopravy: PRISMATIKA (bezpečnost veřejné dopravy, zejména metra), HEAVEN (využití informací stavu ovzduší v řízení dopravy), Benchmarking (konkurenceschopnost veřejné dopravy). Několik projektů bylo uskutečněno nebo se připravuje i v oblasti informačních technologií: INTERACT (databáze o životním prostředí), SIG-SMART CITIES (využití víceúčelových karet v životě města), projekt e-learning v rámci programu Leonardo da Vinci.

Světlé zítřky

Ačkoli v současnosti není situace krajů v ČR nijak růžová, není příliš idealistické se domnívat, že v příštích letech dojde ke zlepšení. Jakmile se ustálí sotva zrozené struktury a vyjasní se otázka kompetencí, budou se kraje moci plně věnovat svému poslání: péči o optimální rozvoj svého území. Po vstupu České republiky do EU navíc získají přístup ke štědré finanční pomoci určené na podporu méně vyspělých regionů. Po decentralizaci implementace pomoci budou kraje moci i rozhodovat, na jaké projekty a aktivity dají své finanční prostředky. Bude otázkou, zda se kraje naučí spolupracovat v rámci regionů soudržnosti. Pokud dokáží přizpůsobit své priority potřebám svých kohezních partnerů, mohou z evropské solidarity vytěžit maximum. Pokud ovšem převládne neústupnost a boj o přidělenou podporu, velká část darovaného koláče se může bez užitku ztratit.

www.integrace.cz