Německo a evropská zahraniční politika: Role Spolkové republiky Německo v Evropské politické spolupráci a ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice

Evropská politická spolupráce a po ní Společná zahraniční a bezpečnostní politika se od roku 1970, kdy došlo k institucionalizaci spolupráce členských zemí ES v oblasti zahraniční politiky, zabývaly neustále se rozšiřující škálou otázek a problémů. K hlavním oblastem a tématům postupně patřily Blízký východ, KBSE/OBSE, Latinská Amerika, Jižní Afrika, OSN, regionální konflikty, vztahy k zemím střední a východní Evropy (zejména od roku 1990), kontakty s třetími zeměmi a skupinami zemí a transatlantické vztahy. Po skončení studené války nabývala stále většího významu bezpečnostní politika. Pro Německo pak představují jedno z nejdůležitějších témat bilaterální vztahy s Francií.

Pro pochopení významu Evropské politické spolupráce (EPS) a Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) pro Spolkovou republiku Německo a pro zhodnocení role, kterou v obou projektech SRN hrála, je nutné rozlišovat dobu před a po sjednocení obou německých států. Tento článek se přitom soustředí především na období 1982-1998, kdy v SRN vládla koalice pravého středu CDU-CSU a FDP pod vedením Helmuta Kohla.

Období před sjednocením Německa

Pro období před rokem 1990 lze za klíčové národní zájmy SRN - vedle sjednocení obou německých států - označit zajištění vlastní bezpečnosti prostřednictvím integrace do západních obranných struktur a zapojení do evropské integrace. Evropská politická spolupráce zde měla významnou úlohu, i když ne výlučnou nebo ústřední. Její nedostatek spočíval v tom, že se jen okrajově dotýkala klíčového tématu německé zahraniční politiky, totiž politiky vůči státům východního bloku. Ani další pro SRN zásadní oblastí - bezpečnostní politikou - se až do roku 1990 nezabývala.

Evropská politická spolupráce dávala SRN příležitost získat legitimitu pro své působení v oblasti zahraniční politiky, což v té době bylo jedním z jejích národních zájmů. Umožnila také SRN získat větší prostor pro jednání, protože v rámci sdílených pozic EPS mohla zastávat i postoje, které by si individuálně dovolit nemohla. EPS dále pomohla rozptýlit obavy dalších zemí z jednání SRN, protože členské země ES v jejím rámci přijaly závazek vzájemné konzultace a koordinace zahraniční politiky.

V rámci EPS patřila SRN k aktivním členským zemím. Její iniciativy často směřovaly k navázání nových kontaktů s třetími státy i jejich skupinami. Německo se velmi zasazovalo o bezproblémovost vztahů evropských zemí a USA. SRN také přicházela s podněty k dalšímu prohlubování evropské integrace a posilování EPS. Přes jeho potenciál a aktivitu však nelze hovořit o tom, že by Německo Evropské politické spolupráci dominovalo - na to bylo příliš zatíženo vlastní minulostí a z ní plynoucími omezeními a postavením. Proto bylo pro SRN výhodné iniciovat další vývoj EPS. Jednak tím Německo potvrzovalo svoji ochotu k integraci a sdílení společných postojů bez snahy o vlastní cestu, jednak EPS poskytovala Německu možnost prosazovat některé své postoje společně s partnery - a tím jim dodat na váze i přijatelnosti.

Německé akcenty po nástupu Helmuta Kohla

Výměna vlády v Bonnu v roce 1982 přinesla změnu německých postojů v některých oblastech EPS. Posun vyplýval z toho, že vláda CDU/CSU-FDP byla, narozdíl od předchozí středolevé koalice SPD-FDP, středově konzervativní. Nová vláda se v rámci EPS výrazně orientovala na USA a zdůrazňovala potřebu transatlantické spolupráce. Nová orientace se nejvíce projevila v obratu v politice vůči Latinské Americe. U témat souvisejících s německými ekonomickými zájmy, například v přístupu k JAR, byly tyto změny méně viditelné. Po roce 1982 se nové postoje SRN v rámci Evropské politické spolupráce projevovaly spíš v jednotlivostech než v celkové proměně orientace německé politiky.

Tato skutečnost souvisela i s personálním obsazením rozhodujících pozic německé zahraniční politiky. Setrvání Hanse-Dietricha Genschera na postu ministra zahraničí znamenalo zachování kontinuity v EPS i po výměně vlády. Genscher byl iniciátorem nových možností EPS, například při navázání vztahů se zeměmi ASEAN a v oblasti střední Ameriky. Dal také četné impulsy k dalšímu rozvíjení EPS i ES. V tomto období se to nejvýrazněji projevilo ve společném návrhu ministrů Genschera a Colomba z roku 1981 na prohloubení a rozšíření spolupráce v rámci ES.

Helmut Kohl vnesl do Evropské politické spolupráce svou výraznou orientaci na vztahy s USA, kterou se odlišoval od svého předchůdce Helmuta Schmidta. Rovněž se angažoval v německo-francouzské spolupráci podporující další rozvoj EPS. Tyto návrhy měly zásadní význam na konci osmdesátých let, kdy se objevila možnost sjednocení Německa. Ve spolupráci s Francií Kohl usiloval o přetvoření EPS ve společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a další prohloubení evropské integrace vůbec. Důraz na integrační proces přispěl k hladkému průběhu sjednocení. Snaha o vytvoření Evropské unie včetně SZBP totiž byla dokladem ochoty Německa i v budoucnu postupovat společně s ostatními. Radikalismem v prosazování evropské integrace a především svými návrhy na zařazení zahraniční a bezpečnostní politiky do nadnárodní oblasti Společenství SRN dokonce předbíhala v integračním úsilí další členské státy.

Mezi hlavními tvůrci německé zahraniční politiky existovaly rozdíly způsobené jednak různou stranickou příslušností jednotlivých aktérů, jednak odlišnostmi mezi jednotlivými institucemi, které se na tvorbě zahraniční politiky podílely. Určité napětí se projevovalo mezi CDU/CSU a FDP a také mezi Ministerstvem zahraničí a Úřadem spolkového kancléře. To bylo dáno v neposlední řadě i osobnostmi hlavních aktérů, Helmuta Kohla a Hanse-Dietricha Genschera, a jejich silným postavením. Rozdíly však neexistovaly v otázkách EPS pro Německo nejdůležitějších, především ve vztazích s Francií a USA a v názorech na další vývoj spolupráce v EPS.

SRN a jednotlivé oblasti a témata EPS

Vzhledem k postavení SRN jako státu s významnou ekonomikou - jakkoli se v politické sféře adekvátně neprojevovala - hrály její obchodní a hospodářské zájmy i v působení v EPS významnou roli. Dalším důvodem byla proexportní orientace německého hospodářství. To se projevilo například v přístupu k JAR, kde kvůli svým ekonomickým vztahům, umocněným krajanskými vazbami, Německo společně s Velkou Británií brzdilo radikálnější postup vůči apartheidnímu režimu.

Jinou takovou oblastí se stal Blízký východ. Pro Německo zde bylo z historických důvodů nepřijatelné zastávat určité postoje samostatně, mimo EPS. V bilaterálních vztazích proto SRN zachovávala svou politiku "vyváženosti", která sama o sobě vzbuzovala kritiku Izraele. Postup v EPS jí umožnil vyjít vstříc pozicím arabských států. Díky tomu se mohly realizovat německé zájmy v oblasti ekonomických vztahů s tímto regionem, které byly před vznikem Evropské politické spolupráce blokovány proizraelským postojem Bonnu.

Německý přístup k východnímu bloku určovalo vedle ekonomických motivů hlavně rozdělení obou německých států. EPS se dění v sovětských satelitech věnovala spíš okrajově. SRN přesto projevovala snahy zaštítit své jednání s tímto regionem společnými postoji s partnery. Významnější byla koordinace EPS na půdě Konference o spolupráci a bezpečnosti v Evropě (KBSE). EPS zde zastřešila německé zájmy a přitom zakryla naléhavost touhy SRN po spolupráci s východním blokem.

Latinská Amerika byla pro SRN okrajovou oblastí, a proto zde nenastaly podstatné problémy se změnou postoje po nástupu Kohlovy vlády v roce 1982. Ani ekonomické zájmy zde nebyly tak významné, aby zabránily příklonu k americké linii. OSN se stala tématem, u nějž Německu přišla vhod možnost posílit svůj hlas společnými evropskými postoji, zvlášť ve vztahu k třetímu světu, kde SRN měla ekonomické zájmy.

Působení EPS ve vztahu k oblastem konfliktů (Polsko, Afghánistán) umožnilo Německu vyhnout se radikálnějším reakcím, které požadovaly USA. Cílem SRN bylo neohrozit plody détente a s nimi i své vztahy s východním Německem. Proto se SRN angažovala při vytváření kompromisních postojů EPS. Naopak EPS Německu pomohla při prosazení vlastních zájmů.

O zařazení bezpečnostní oblasti do Evropské politické spolupráce Německo usilovalo společně s Francií, i když tyto snahy před rokem 1990 teprve začínaly. SRN prosazovala společný evropský postup jednak na přání Francie, jednak pro svůj záměr sblížit opět Francii s NATO, a také proto, že některé americké postoje v oblasti odzbrojení na konci osmdesátých let v Bonnu nebudily jistotu stran bezpečnostních garancí. Jinak se SRN s Francií v mnoha otázkách zahraniční politiky neshodovala. To na druhou stranu vyvažovala snaha obou zemí o vzájemnou spolupráci, která se, jako ve všech oblastech evropské integrace, promítla i do EPS.

Klíčové byly pro Německo vztahy s USA. Proto se snažilo, aby jednání EPS nepůsobila konflikty mezi Evropou a jejím transatlantickým spojencem. Tento cíl byl pro německý postoj charakteristický po celé období do roku 1990. Za Helmuta Kohla tato tendence ještě zesílila, protože Kohl byl přesvědčen o nezbytnosti dobrých vzájemných vztahů. Zde SRN v rámci EPS působila v roli prostředníka či smiřovatele, který se zasazoval o to, aby neshody EPS s USA nepřesáhly únosnou míru.

Evropská politická spolupráce tedy byla před rokem 1990 pro SRN přínosná v mnoha oblastech a některé její základní zájmy se naplňovaly právě prostřednictvím EPS. O otázkách pro SRN zásadních se ale rozhodovalo v rámci bilaterálních vztahů s USA - a proto měly v německé zahraniční politice vztahy se Spojenými státy přednost.

Nová situace po sjednocení

Po sjednocení v roce 1990 se postavení Německa v mezinárodních vztazích změnilo - získalo plnou suverenitu. O to pozorněji však nyní partneři SRN sledovali její počínání. K tomu se přidalo očekávání, že SRN bude napříště v zahraniční politice hrát aktivnější roli a převezme větší díl odpovědnosti v mezinárodních vztazích. Německé národní zájmy, o jejichž nové definici se zejména na počátku devadesátých let diskutovalo, byly nadále prosazovány i prostřednictvím evropských a transatlantických struktur.

Prioritou se stal nově definovaný zájem o sousední země ve střední a východní Evropě a stabilizaci tohoto regionu. S tím souvisela snaha připravit odpovědi na nová rizika a možná bezpečnostní ohrožení pocházející z tohoto regionu. Pro SRN se tato témata stala předními oblastmi zájmu v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU, která v roce 1993 nahradila Evropskou politickou spolupráci. Německé aktivity na tomto poli doplňovaly ostatní členské státy EU, které si výsadní německý vliv na střední a východní Evropu nepřály. SRN také musela na oplátku za francouzskou podporu schvalovat další rozšíření činnosti SZBP na oblast Středomoří. V regionu střední a východní Evropy však Společná zahraniční a bezpečnostní politika napomáhala Německu v realizaci jeho zájmů.

Ke změně, která se promítla i v tvorbě německé politiky pro SZBP, došlo po rezignaci ministra Hanse-Dietricha Genschera. Nový ministr Klaus Kinkel nedokázal získat takovou autoritu, jakou měl jeho předchůdce, a centrum zahraniční politiky soustředěné okolo kancléře Helmuta Kohla získalo převahu. Koordinace ve vztahu ke KBSE a později OBSE prosazovaná Genscherem ztratila pro SRN na významu - také kvůli novým trendům v oblasti bezpečnostní politiky, která se stala součástí agendy SZBP. Spolková republika přesto opět výrazně instrumentalizovala KBSE během svého sjednocení a v době, kdy se rozhodovalo o rozšíření NATO.

Postoje Evropy ohledně Blízkého východu se i nadále lišily od názorů USA. V této oblasti si Německo až do roku 1998 udržovalo "nízký profil". Pro jednání SRN v rámci EPS/SZBP byl charakteristický nesouhlas s přijetím radikálnějších společných opatření vůči Izraeli. Latinská Amerika stále nepatřila k prioritám, pro vztahy Evropy a USA už ale nebyla ani kontroverzní; i proto se pro Německo stala méně exponovaným tématem. Ztráta významu pro SRN v rámci SZBP oproti předchozímu období postihla i JAR, protože pro svůj demokratický vývoj přestala být předmětem sporů.

Oblasti konfliktů si zachovaly svůj význam, zejména kvůli rozdílným postojům USA a členů SZBP. V případě Íránu, Iráku i Kuby se Německo snažilo, stejně jako při odlišných názorech dříve, obrušovat hrany těchto rozdílů. Při snaze o zvládnutí situace v bývalé Jugoslávii podnikla v prosinci 1991 SRN uznáním Chorvatska a Slovinska samostatný krok, který však byl vzhledem k celkovému působení v SZBP ve zkoumaném období výjimečný.

I po sjednocení byla SRN významným iniciátorem dalšího prohlubování EPS/SZBP. Francie zůstala partnerem, který spolu s Německem dával podněty k další integraci - i když se přístup a motivy obou států lišily. Německo přitom muselo přistoupit na určité kompromisy v duchu francouzských představ. Ačkoli jeho realistický přístup respektoval meze toho, co bylo v dané situaci možné v SZBP prosadit, stalo se Německo hlavním aktérem, který dlouhodobě prosazoval zařazení zahraniční politiky do komunitární oblasti.

Jednotný postup evropských zemí dodával Německu váhu v mezinárodním prostředí, přestože SZBP ještě neměla k dispozici nástroje ke zvládání některých úkolů. Pro mocnost středního významu, kterou se SRN stala, bylo řešení určitých situací ve vzájemně závislém a propojeném mezinárodním prostředí jiným než společným postupem na úrovni EU nereálné. Zároveň Německo pragmaticky vyhledávalo i jiné kooperační struktury - pokud se možnosti SZBP ukázaly jako nedostatečné - viz snaha o řešení situace v bývalé Jugoslávii.

Pokračování politiky sebezadržování

V tomto období byla patrná německá snaha omezovat svou váhu zapojením do evropských struktur včetně Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Ve vedení státu stále převažovala generace politiků, která svým pojímáním role SRN v EPS i SZBP navazovala na období před sjednocením. Současně bylo Německo sledováno, zda se od integrace neodklání. Tendence k samostatnému nebo asertivnějšímu postupu se (kromě zmíněného případu bývalé Jugoslávie) neprojevily.

Od sjednocení až do roku 1998 SRN přikládala významné místo bilaterálním vztahům s USA. Vznikající společná bezpečnostní politika EU se stala tématem pro nové působení SRN coby prostředníka, který se snažil mírnit americké obavy. SRN nebyla ochotna akceptovat takový společný postup v SZBP, který by byl na úkor německo-amerického spojenectví.

Obecným přínosem Společné zahraniční a bezpečnostní politiky bylo zvýšení váhy členských států EU prostřednictvím společného postupu, což mělo velký význam i pro zahraniční politiku SRN. Německu navíc SZBP pomáhala dokazovat, že ani od znovusjednoceného Německa nehrozí návrat k mocenské politice. Jeden z cílů působení Německa prostřednictvím SZBP - mírnit obavy z jeho váhy a vlivu - se tedy od předchozího období ani po sjednocení výrazně neodlišoval.

SRN konstantně prostřednictvím EPS i SZBP vyvíjela aktivity směřující k rozšíření svého prostoru pro jednání. Při porovnání se souměřitelnými státy (Francie, Velká Británie) je zajímavé, že SRN v EPS i SZBP ve většině případů zachovávala společnou linii a více využívala možnosti společného jednání. Zároveň se Německo vyznačovalo velkým zájmem spojit hledání společného postupu s přizpůsobením tohoto společného postupu německým cílům. Proto lze německé působení v EPS charakterizovat jako snahu o multilateralizaci vlastních národních zájmů. Tento přístup sjednocené Německo v EPS a později v SZBP příliš nezměnilo. I když se prostor pro samostatné jednání SRN po roce 1990 rozšířil, zůstala i SZBP pro Německo nezbytná. Především z historických důvodů patřila spolupráce v rámci EPS i SZBP mezi německé národní zájmy.

Tím, že byla zahájena jednání v oblasti německých priorit (vztah k regionu střední a východní Evropy, určité aspekty bezpečnostní politiky) i ve strukturách Evropské unie, se SZBP stala pro SRN významnější.

Nástin přístupu Německa k SZBP po výměně vlády v roce 1998

Důležitým milníkem společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU se stal vznik Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP). Ta byla jako součást SZBP formálně ustavena na zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem v červnu 1999, během německého předsednictví EU.

Výměna vlády CDU/CSU a FDP za koalici SPD a strany Spojenectví 90/Zelení znamenala nástup mladší generace politiků a také vůbec poprvé vstup strany Zelených do vládní koalice na spolkové úrovni. Ministr zahraničí Joschka Fischer zdůrazňoval, že nechápe jednání Německa pod svým vedením jako zahraniční politiku Zelených, ale jako zahraniční politiku Spolkové republiky Německo. Jeho zahraniční politika zachovávala kontinuitu s předchozími vládami, přibyly akcenty na dodržování lidských práv. Ani to ale nezměnilo setrvalý důraz na ekonomickou dimenzi zahraniční politiky. Ve vztahu ke kancléři Gerhardu Schröderovi se opakovala situace z počátečního období vlády Helmuta Kohla, který se orientoval především na vnitřní politiku a zahraniční politiku "objevil" až později. Stejně jako u minulé vlády dochází k soupeření mezi hlavními aktéry, Úřadem spolkového kancléře a Ministerstvem zahraničí.

Spolupráce nové vlády s Francií v SZBP byla oproti předchozímu období méně intenzivní. Menší vůle k iniciativám pro další vývoj SZBP i EBOP v porovnání s obdobím před rokem 1998 byla způsobena personálním obsazením: Schröder neprojevoval zpočátku takový zájem o zahraničněpolitickou oblast, zároveň bezpečnostní a obranná dimenze EU nebyla Zelenými jednoznačně akceptována. V důsledku toho bylo například nejvýznamnějšího průlomu v oblasti obranné politiky EU, francouzsko-britské dohody v Saint-Malo v prosinci 1998, dosaženo bez SRN. Časem ale Německo začalo projevovat iniciativu i v této oblasti. Německo-francouzská osa jako hlavní partnerský vztah v SZBP zůstala zachována a stále se objevují snahy o její aktivizaci, i když, tak jako v předchozích obdobích, dochází v případě potřeby k pragmatické spolupráci s dalšími partnery.

Přestože německá vláda po roce 1998 přišla s novou rétorikou a hovořila o "sebevědomí vyspělého národa (...) který zaujímá postoj ke svým dějinám a své odpovědnosti, ale přitom hledí dopředu", v oblasti SZBP se předchozí orientace SRN nezměnila. V oblastech, kterými se Společná zahraniční a bezpečnostní politika zabývá, je pravidlem postup německé zahraniční politiky v intencích společného evropského stanoviska. To lze doložit například na oblasti Blízkého východu, kde se německá zahraniční politika dlouhodobě angažuje (v poslední době zejména díky aktivistickému přístupu ministra zahraničí Fischera), ale současně vždy zdůrazňuje zakotvení své aktivity v SZBP. Konstantní zájem o vztahy se Spojenými státy se mimo jiné projevoval v oblasti EBOP, kde SRN důsledně zastávala postoje kladoucí důraz na transatlantické vazby.

Ani poslední vývoj, kdy kancléř Schröder využil tématu Irák ve své volební kampani před spolkovými volbami na podzim 2002, vmanévroval SRN do rigidní pozice a způsobil vyostření sporů a zhoršení atmosféry v transatlantických a zejména německo-amerických vztazích, neznamená, že by v německém vztahu k SZBP přestala platit předchozí východiska.

V té části zahraniční politiky SRN, která je do SZBP zahrnuta a v ní spoluutvářena (a to nyní znamená její převážnou většinu), nadále platí základní kontinuita předchozích německých přístupů a zájmů. Je nepopiratelné, že v německé zahraniční politice došlo ke změnám oproti době, kdy Německo bylo rozdělené a tehdejší Západní Německo se nacházelo v exponovaném a závislém postavení na hranici dvou mocenských bloků. I přes obecné proměny, ke kterým došlo v mezinárodních vztazích po konci studené války, a z nich plynoucích změn v postavení SRN fungující SZBP i snaha o její další vývoj zůstávají vitálními zájmy SRN.

Eva Kordovástudovala na FF UK (absolutorium 1992) a na Středoevropské univerzitě v Praze. Absolvovala několik studijních pobytů v zahraničí (London School of Economics and Political Science, University of California at Berkeley). Od roku 1993 je zaměstnankyní MZV, nyní působí na velvyslanectví ČR v Berlíně. V roce 2002 dokončila externí doktorské studium na Institutu politologických studií FSV UK.