Splní Konvent očekávání?

Necelý rok po svém zahájení začal Konvent diskutovat o institucionálním uspořádání. Jakkoli byly předchozí projednávané oblasti důležité, institucionální debata s sebou nese zcela zásadní otázky moci, demokracie, legitimity, odpovědnosti a efektivity EU. V "duchu Konventu", tj. atmosféře otevřené diskuse, dělnosti a vědomí odpovědnosti za splnění obtížného zadání začalo Prezídium v čele s předsedou Konventu Valéry Giscard d'Estaingem předkládat navrhovaná znění článků nové ústavní smlouvy.

Delegáti Konventu se již v úvodní fázi plenárních zasedání shodli, že výstupem jejich práce bude jedna ústavní smlouva nahrazující všechny smlouvy předchozí. Kompletní soubor všech článků první, obecnější části ústavní smlouvy, by měl být k dispozici do poloviny května. Nad Částí I se poté 20. - 24. května sejde Prezídium a pokusí se návrhy a připomínky delegátů zpracovat tak, aby tvořily jeden celek. K prvním šestnácti článkům se ale od delegátů sešlo 1.087 pozměňovacích návrhů. Prezídium by se také mělo pokusit formulovat zásadní a nejspornější body Části II, aby i tyto články mohly jít v červnu před Evropskou radu v Soluni.

Zde se skrývá největší riziko celé práce Konventu. Dnes řada článků první části ústavní smlouvy stanovuje pouze obecné principy a mechanismy, detailní definice či rozdělení se ponechávají na druhou, podrobnější část smlouvy. Řada delegátů ji nechce podpořit, protože je málo specifická. Lze například souhlasit s obecným principem rozdělení kompetencí mezi Unii a členské státy nebo mezi institucemi EU navzájem, ale dokud není známo, pod koho budou konkrétní oblasti spadat, jsou delegáti nuceni hlasovat naslepo, což postrádá jak logiku, tak demokratickou legitimitu. Mnozí delegáti proto požadují další plenární zasedání k diskusi o posledních navržených článcích a tvrdí, že jsou nezbytná i další zasedání nad Částí II v průběhu července. Všichni se ale shodnou, že je nutné ukončit práci Konventu do srpna. Už dnes se začíná vytrácet počáteční entuziasmus konventistů. Některých nedávných plenárních zasedání se účastnila méně než polovina delegátů. Časem by také hrozilo riziko rozmělnění některých návrhů. Tlak Itálie na podepsání ústavní smlouvy ještě tento rok - na zasedání Evropské rady v Římě (symbolický oblouk "od Říma do Říma") - je proto vítán.

Dosavadní úspěchy a neúspěchy

Dění na Konventu ukazuje, že oproti některým očekáváním začalo Prezídium v poslední fázi fungovat jako tvůrčí tým par excellence. Jednak přichází s návrhy článků, jednak zapracovává připomínky a protinávrhy pléna. Debata se mnohdy nevede ani tak mezi jednotlivými členy Konventu, jako mezi plénem na jedné a Prezídiem na druhé straně.

Prezídiu se dosud podařilo přijít s celou řadou dobrých návrhů, které většinou respektovaly výstupy jednotlivých pracovních skupin, ale také s několika méně povedenými či přímo nešťastnými. Ze skupiny návrhů, které významně překračují stín Amsterodamu a Nice, je třeba vyzdvihnout sloučení tří pilířů Společenství (i když v oblasti zahraniční politiky a obrany zůstávají zachovány odlišné rozhodovací a institucionální pravomoci), snížení počtu rozhodovacích nástrojů z patnácti na šest spolu se zavedením dvou základních pojmů zákon a rámcový zákon, zakotvení právní subjektivity EU ve smlouvě, začlenění Charty základních práv(přestože není definitivně rozhodnuto, zda do Části I či II), klauzuli o vystoupení(cenná mimo jiné pro přistupující země),monitoring principu subsidiarity národními parlamenty (tzv. žlutá karta), proceduru spolurozhodování (Parlamentu s Radou) jako standardní mechanismus nebo veřejná jednání Rady zasedající v legislativní funkci.

Mezi nepovedené návrhy lze naopak zařadit Giscardem tvrdohlavě prosazovaný Kongres Evropských národů. Ten se měl stát fórem poslanců EP a národních parlamentů s pravomocí volit předsedu Evropské rady. Navzdory nesouhlasu delegátů Konventu Giscard d´Estaing od této myšlenky upustil až po ostré noční diskusi s Prezídiem. Ustoupil jen proto, aby do navrhovaného znění institucionálních článků dostal trvalého prezidenta Rady. Z Kongresu zůstalo v návrhu jen volné fórum - zasedající jednou ročně a diskutující o stavu a koncepčních záměrech. Neprosadila se ani myšlenka přejmenovat EU na Spojené státy evropské. Bouřlivou diskusi dále vyvolal návrh odkázat v preambuli na křesťanské dědictví a kořeny evropské integrace. Někteří delegáti prosazovali přímý odkaz na odpovědnost před Bohem (viz návrhy zástupců států, jejichž ústavy takové odkazy obsahují, například Itálie či Polska). Zatímco KDU-ČSL v čele s ministrem zahraničí Cyrilem Svobodou by si explicitní zmínku o křesťanském Bohu v preambuli přála, zbytek českých delegátů se maximálně přiklání k velmi obecnému odkazu na křesťanské tradice, a to ještě (například poslanec Zahradil) s výhradami. Vzhledem k tomu, že tento kritický názor není ojedinělý a že cenným přínosem novodobé Evropy založené na lidských právech je sekularizovaná moderní společnost, je pravděpodobné, že projde spíš varianta nejmenšího odporu.

Obecně lze říct, že se rýsuje poměrně významné zjednodušení procedur a struktur EU směrem k efektivnější a legitimnější Unii. Konvent nemůže simplifikovat za cenu banalizace, nelze očekávat ani zjednodušení pro zjednodušení, nýbrž účelné úpravy toho, co je dnes zbytečně komplikované a neefektivní. Úporná snaha dosáhnout efektivity na úkor demokratičnosti a legitimity ale samozřejmě také není optimální.

Otevřená zůstává nadále forma schvalování ústavní smlouvy a jejích následných novelizací. Řada delegátů Konventu se vyslovila nejen pro ratifikaci parlamenty, ale také pro schválení tohoto přelomového dokumentu referendem ve všech (i nových) členských zemích. Mnozí ovšem namítají, že ústavní smlouva by měla být schválena způsobem, který předpokládala poslední mezivládní konference, a že otázka referenda by měla zaznít až při následných novelizacích. Konvent se v této souvislosti musí rozhodnout pro konkrétní mechanismus schvalování změn jednotlivých částí ústavní smlouvy, tj. bude-li pro obě části zavedena stejná metoda, nebo zda novelizaci Části I budou ratifikovat parlamenty a občané schvalovat v referendech, zatímco změny technické Části II budou pouze předmětem jednání mezivládních konferencí.

Nejtěžší otázky

Nejobtížnější diskuse Konvent teprve čeká. Kromě toho, že některá nově načrtnutá řešení institucionální architektury EU (čl. 14-23) jen obtížně splňují kritéria legitimity a odpovědnosti (například podoba navrhované "volby" komisařů je spíš nominací a značná část exekutivní moci by zůstala bez přímé a skutečné zodpovědnosti), předložilo Prezídium články, které vyvolávají zásadní konflikty dlouhodobě soupeřících pojetí EU. Jde především o snížení počtu komisařů na Giscardem původně navrhovaných třináct, které Prezídium posléze upravilo na patnáct (čtrnáct plus předseda). Tento návrh, se kterým se například česká vláda neztotožňuje, neguje princip "jedna země, jeden komisař". Další zásadní změnou je navrhovaná redefinice kvalifikované většiny jako dvojí většiny (prostá většina hlasů představující současně tři pětiny obyvatelstva EU). Tato úprava by hrála významnou roli při navrhovaném přechodu na hlasování kvalifikovanou většinou v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Zdaleka nejcitlivější debata se už dnes odehrává kolem návrhu nového postu stálého předsedy Evropské rady. Stálého předsedu by na dva a půl roku volili kvalifikovanou většinou členové Rady, kteří by vybírali ze svých současných či minulých kolegů. Tato myšlenka stojí v ostrém rozporu s obavami menších zemí EU - členských i kandidátských - podporujících zachování rotujícího předsednictví Rady. Jakkoli post předsedy Rady slibuje určitá pozitiva - kontinuitu činnosti Rady nebo Kissingerem kdysi požadované jedno telefonní číslo na Evropu - jde nepochybně o zvýhodnění "velké pětky", tj. Francie, Itálie, Německa, Španělska a Velké Británie. Navíc hrozí nebezpečí vzniku dvou postů s překrývajícími se agendami a byrokratickými aparáty - předseda Rady, který by na mezinárodní scéně zastupoval EU a evropský ministr zahraničních věcí, který by měl spoluvytvářet a odpovídat za oblast SZBP.

Z uvedených důvodů se na popud Irska sešla 2. května v Bruselu skupina jedenadvaceti malých a středně velkých zemí, které prosazují, aby se v okamžiku náročného rozšiřování nevytvářely žádné nové instituce, nesnižoval počet komisařů a nezaváděla funkce prezidenta Rady. Otázkou je, zda se jim podaří svůj názor vymoci - a v návrhu ústavní smlouvy nakonec zůstane tento post definován jako předseda, nikoli prezident, a i kdyby se předseda/prezident ve smlouvě neobjevil, zda jej nakonec klasickou "balíkovou strategií" neprosadí zástupci vlád na příští mezivládní konferenci.

Další "časovanou bombou" je celkové pojetí slova "společná" v rovině zahraniční, bezpečnostní a obranné politiky. Především Francouzi vždy argumentují tím, že společná politika neznamená jednotná či jedna. Dnes a denně se ale ukazuje, že tato politika mnohdy není ani koordinovaná, a co víc - ani diskutovaná. To potvrzuje jak postoj zemí Patnáctky, respektive Pětadvacítky k zásahu v Iráku, tak současná snaha "pralinkové" čtyřky (Belgie, Francie, Lucemburska a Německa) odstartovat projekt, o který ostatní členové a kandidáti příliš nestojí, navíc stylem a způsobem, který nepovažují za perspektivní. Jakkoli existuje shoda o Prezídiem navrhované Agentuře pro vyzbrojování a strategický výzkum a budoucím využití principu flexibility (tj. zesílené spolupráce zprvu omezeného počtu zemí v konkrétní oblasti EBOP), vysloužil si postup "pralinkové" čtyřky (a její návrh vytvořit vojenský štáb konkurující stejné struktuře NATO) taktní odmítnutí, někdy i přímo otevřený distanc ostatních Evropanů.

V Konventu i v jednotlivých evropských metropolích si v následujících měsících budou muset položit zásadní otázku, zda ambice EU v oblasti SZBP momentálně výrazně nepřesahují reálné možnosti a politickou vůli jednotlivých členských států. Zda Evropa není v poslední době až příliš uhranuta Spojenými státy, vůči kterým by se některé členské země rády vymezily a vybalancovaly jejich výraznou dominanci, bez ohledu na vlastní potenciál a charakter společného uskupení. Ohrozit integrační projekt nedostatkem sebereflexe a přehnanými ambicemi by bylo nešťastné.

Lucie Königová(1975) vystudovala politologii a překladatelství a tlumočnictví - angličtina na FFUK. V současnosti působí na Ústavu mezinárodních vztahů a je interní doktorandkou na Ústavu politologie FFUK.