Budoucnost miliardových dotací novým spolkovým zemím Německa v EU-25

Květnové rozšíření Evropské unie na východ zcela jistě překoná rozdělení Evropy z dob studené války a zvýší stabilitu celého kontinentu. Zároveň se ale také stává novou výzvou pro EU v oblasti posílení konkurenceschopnosti hospodářství, zvýšení sociální soudržnosti a zlepšení forem demokratického rozhodování. Vyjednávání o vstupu nových zemí do EU se však odehrávala na poli rozdílných zájmů. Nejenže bylo velmi obtížné dosáhnout shody ohledně jednotlivých unijních politik, ale i představy o budoucí podobě integračního procesu se často velmi lišily. Vstupem nových zemí do Unie však vyjednávání zdaleka nekončí. Boj o miliardové dotace regionální a strukturální politiky právě začíná.

Politika hospodářské a sociální soudržnosti (respektive regionální a strukturální politika) stojí co do finanční náročnosti na unijní rozpočet druhá v řadě za Společnou zemědělskou politikou. Výdaje alokované na strukturální operace v rozpočtovém období 2000 - 2006 dosahují výše 213 miliard eur, tedy zhruba třetinu rozpočtu EU. (Původní návrh Evropské komise byl o 27 miliard vyšší.) Z rozpočtu by mělo být vynaloženo 195 miliard eur, a to prostřednictvím čtyř strukturálních fondů (Evropský fond regionálního rozvoje ERDF, Evropský sociální fond ESF, Finanční nástroj pro usměrňování rybolovu FIFG, Evropský zemědělský orientační a záruční fond část orientační EAGGF), ze kterých mohou čerpat všechny členské země. Přes 90% těchto prostředků směřuje do regionů zařazených do jednoho ze tří „Cílů regionální politiky EU“ a 5,35% z vydaných financí je určeno čtyřem Iniciativám Společenství (Interreg, Equal, Urban, Leader). Zbylé finanční prostředky pokryjí zvláštní příděly na úpravu struktury rybolovu a na inovativní akce. Navíc je zde Fond soudržnosti, z něhož může plynout 18 miliard eur. Tento fond byl založen Maastrichtskou smlouvou v roce 1993 za účelem pomoci státům, jejichž HDP je nižší než 90% průměru EU, avšak při splnění kritérií pro účast na hospodářské a měnové unii. Těmito státy byly tehdy Irsko, Španělsko, Portugalsko a Řecko. Nadále budou z Fondu soudržnosti podporovány jen tři posledně jmenované země a přistupující desítka států. K celkové alokaci je nutno připočítat také alokace na strukturální operace dohodnuté na summitu Evropské rady v Kodani v prosinci 2002.

Německo mělo jako zakládající člen Evropských společenství vždy přímý vliv na vývoj evropské regionální politiky. Již v preambuli Římské smlouvy z roku 1957 se praví, že členské státy mají „posílit jednotu svých ekonomik a zajistit harmonický rozvoj snižováním rozdílů existujících mezi různými regiony a zmírňováním zaostalosti méně rozvinutých regionů“. Podobný závazek je zmíněn i v platném znění Smlouvy z Nice, ačkoliv za uplynulá léta regionální politika prošla citelnými změnami. Poslední velké změny byly vyjednány v rámci reformního balíku Agenda 2000, který byl po obtížných jednáních přijat předními evropskými politiky na summitu Evropské rady v Berlíně v březnu 1999. V té době bylo Německo pověřeno půlročním předsednictvím v Radě. Přestože politické klima se zdálo být pro prosazení razantních reforem mimořádně nepříznivé (rakouské předsednictví v jednáních příliš nepostoupilo, grémium Evropské komise vedené Jacquesem Santerem rezignovalo na funkci, bylo krátce před volbami do Evropského parlamentu, vrcholil krizový vývoj v Kosovu a v Německu převzala moc nová koaliční vláda Sociální demokracie a Zelených), určitých reformních záměrů se v politice hospodářské a sociální soudržnosti přesto podařilo dosáhnout.

Na summitu byl dojednán nový finanční rámec na léta 2000 2006. Došlo také ke koncentraci regionální pomoci, která měla napříště směřovat ne do šesti, ale do třech cílových oblastí. Z původních šesti „Cílů“ bylo totiž subvencováno přes 50% obyvatel EU. Tento princip „přehazování peněz z hromady na hromadu“ nebyl efektivní a neodpovídal cíli soudržnosti regionů, čili podpoře zaostávajících regionů za účelem dosažení hospodářské a sociální soudržnosti EU. Navíc byl vzhledem k blížícímu se rozšíření finančně neudržitelný. Nově definované směřování strukturální pomoci sice vedlo k redukci dotovaných regionů, nedůslednost reformy se však projevila v přijetí velmi velkorysých přechodných období (přechodná pomoc) a řady dalších zvláštních opatření. Oproti zamýšlenému zrušení Fondu soudržnosti (které prosazovali hlavně čistí plátci do evropského rozpočtu) dosáhly země jižního křídla dokonce navýšení prostředků v tomto fondu z 15 na 18 miliard eur. Zároveň bylo dohodnuto, že celkové roční příjmy členského státu ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti (strukturální operace) nesmí překročit limit 4% HDP této země.

V současnosti je tudíž možné získávat finanční podporu regionální politiky v rámci třech „Cílů“. Cíl 1 je zaměřen na podporu rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů, jejichž průměrný HDP v paritě kupní síly (měřeno v dostupných datech za poslední tři roky) je nižší než 75% průměru EU. Pomoc z Cíle 2 získají regiony, které stojí před rozsáhlou ekonomickou a sociální restrukturalizací. Cíl 3 je určen pro modernizaci politik a systémů vzdělávání, rekvalifikací a zaměstnanosti. Přesnou definici těchto Cílů včetně ostatních strukturálních nástrojů (mimo Fond soudržnosti) popisuje nařízení č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech. K obsahové koncentraci Cílů na nejpotřebnější regiony v rámci Agendy 2000 bohužel nedošlo, takže i nadále je možné podporovat téměř všechny regiony, které získávaly podporu v programovém období 1994 - 1999. Jedinou zemí, kde byly dotace ze strukturálních fondů sníženy, bylo hospodářsky úspěšné Irsko (k určitému poklesu došlo i v případě Belgie). Přes proklamovanou koncentraci prostředků byla dohodnuta velkorysá přechodná pomoc pro „phasing-out“ regiony až do roku 2005 a téměř každý stát si vyjednal opatření v rámci položky „zvláštní situace“, aniž by je nějak konkrétně opodstatnil. Například oblast východního Berlína tak získala značné prostředky vyčleněné na skončení pomoci z bývalého Cíle 1 a navíc dostala přidáno 100 milionů eur pro případ „zvláštních problémů v transformačním procesu“.

Pro období 1994 - 1999 si každý členský stát vymohl zvláštní výhody. Proto vůbec není překvapivé, že k zásadní reformě politiky soudržnosti (a tím i ke ztrátě velkých subvencí) se nikdo neměl. A to platí jak pro státy s nejvyššími dotacemi, tak pro státy s pouze relativním zvýhodněním. Toto propojení zájmů znemožnilo koncentraci prostředků do nejpotřebnějších regionů Cíle 1 (viz Tabulka 1).

Tabulka 1: Propojení zájmů ve strukturální politice v programovém období 1994 1999

Poznámka: Cíl 5a byl převeden do zemědělské politiky.

Částky alokované členským státům nejsou (až na zmíněné „zvláštní situace“) automaticky nárokovatelné, jako tomu je v případě společné zemědělské politiky. O čerpání těchto peněz se musí členský stát zasloužit a stojí ho to nemalé úsilí. Německu byla na programové období 2000 2006 celkem alokována částka 28.049 miliard eur. Konkrétní rozdělení subvencí podle stanovených Cílů je vyjádřeno v následující tabulce:

Tabulka 2: Rozdělení subvencí podle stanovených Cílů v období 2000 2006

Nejvyšší podporu ze strukturálních fondů v rámci Cíle 1 získávají pouze nové spolkové země. Na základě Regionálního rozvojového plánu, vypracovaného spolkovou vládou, byl mezi spolkovou vládou, zemskými vládami a Evropskou komisí vyjednán takzvaný Rámec podpory Společenství (Gemeinschaftliches Förderkonzept). Rámec podpory Společenství je obsáhlý dokument, který definuje strategie a priority podpory transformačního procesu pro regiony Cíle 1 v nových spolkových zemích. Tato smlouva mezi vládou státu přijímacího pomoc a Evropskou komisí je zároveň koordinačním mechanismem dotovaných projektů.

Priority německého Rámce podpory Společenství na období 2000 - 2006:

· 1. Zlepšení konkurenceschopnosti obchodu a průmyslu, zvláště malých a středních podniků.

· 2.Infrastrukturní opatření.

· 3.Ochrana a zlepšení životního prostředí.

· 4. Zvýšení přizpůsobivosti podniků a pracovních sil, posílení rovných šancí.

· 5. Rozvoj venkova a rybolov.

Oproti programovému období 1994 - 1999 Německo upustilo od priority „Výzkum, technologický rozvoj a inovace“.

V nových spolkových zemích bude zavedeno devět operačních programů šest regionálních a tři sektorové. Regionální operační programy jsou přizpůsobeny individuálním potížím každé z daných východních spolkových zemí, klasická podpora z Cíle 1 směřuje do Saska, Saska Anhaltska, Braniborska, Durynska a Meklenburska Předního Pomořanska. Východní Berlín získává přechodnou podporu pro „phasing-out“ regiony. Regionální operační programy jsou oproti sektorovým financovány z několika různých fondů. Finanční podpora ze sektorových operačních programů se týká celé uznatelné oblasti nových spolkových zemí. Jedná se o operační programy „Infrastruktura“ (nový oproti předchozímu období), „Lidské zdroje“ a „Rybolov“. Celkový přehled finančních alokací v nových spolkových zemích je znázorněn v tabulce:

Tabulka 3: Finanční alokace pro operační programy v nových spolkových zemích pro období 2000-2006

V prosinci 2002 uveřejnila spolková vláda nová kritéria pro reformu strukturální politiky po roce 2006. Německo navrhlo takzvaný model koncentrace prostředků. V letech 1989 až 1999 vzrostla podpora na strukturální operace z 0,27% na 0,46% HDP Evropské unie. Podle závěrů berlínského summitu by měla tato podpora pro současné členské státy klesnout na 0,31% HDP. Avšak při zahrnutí podpory přistupujícím státům by se celková výše finančních alokací měla udržet na úrovni 0,45% celkového HDP Unie. Německo již tehdy naznačilo požadavek na snížení výdajů rozpočtu pod hranici 1,27% HDP rozšířené Unie. Zároveň označilo za nepřijatelný limit 0,45% HDP EU pro období 2007 2013. Dodatečné zdroje pro strukturální politiku v nových členských zemích mají být shromážděny prostřednictvím koncentrace pomoci v původním Společenství. Jedním z návrhů bylo směřování zdrojů prioritně do regionů Cíle 1, a to na základě nižšího HDP než 75% průměru EU 25 nebo EU 27. Strukturální pomoc mimo tyto oblasti by měla být soustředěna na horizontální opatření se zvlášť vysokou přidanou hodnotou v rámci Unie, především s ohledem na veškeré kooperační sítě, výměnu zkušeností a pilotní projekty (hlavně v politice zaměstnanosti a v problémových městských prostředích). Finanční alokace na ostatní Cíle by neměly překročit 5 - 10% ze všech strukturálních prostředků. Německo se zároveň vyslovilo pro přiměřená přechodná období v pevně stanovené době a pro nutnost zachování adekvátního prostoru pro německou národní strukturální politiku, zvláště s ohledem na pravidla veřejné pomoci.

Evropská komise v únoru 2004 zveřejnila nejen návrh nové finanční perspektivy na roky 2007 - 2013, ale i „Třetí zprávu o hospodářské a sociální soudržnosti“. Takzvaná „Třetí kohezní zpráva“ hodnotí dosavadní dopad politiky soudržnosti na soudržnost, konkurenceschopnost a růst. Zároveň naznačuje možnost reformy strukturální politiky po roce 2006 podle představ Komise. Komise také navrhla tři nové cíle regionální politiky: konvergenci, regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a evropskou územní spolupráci. Evropská komise nabídla celou řadu změn, například zrušení dosavadních čtyř „Iniciativ Společenství“ a jejich transformaci do nových „Cílů“. Zároveň by mělo dojít ke zjednodušení administrativy, přičemž bude snížen i počet fondů. Avšak členské státy odmítaly dělat ústupky již při jednání o Agendě 2000. Je tudíž možné očekávat, že budou ostře protestovat i proti redukci čerpaných prostředků.

Pro nové spolkové země je klíčové, aby byla zachována vysoká podpora pro všechny dosavadní regiony Cíle 1. Zástupci nových spolkových zemí se však obávají takzvaného statistického efektu: jejich HDP se kvůli rozšíření EU na východ oproti průměru EU zvedne. Nasledkem toho nebudou tyto spolkové země uznatelné jako regiony Cíle 1, protože je možné, že se jejich regionální HDP v rozšířené EU 25 přehoupne přes hranici 75% HDP průměru EU - 25. V současnosti však není možné tyto dohady potvrdit, protože nejsou k dispozici údaje, podle kterých se budou regiony Cíle 1 v roce 2006 určovat. Na základě nyní dostupných údajů a prognózy vývoje HDP je však možné odhadnout, že tyto regiony zůstanou klasickými regiony Cíle 1 a nebudou muset znovu využívat velkoryse navržené přechodné pomoci. Zde je vhodné připomenout, že kupříkladu v roce 1991 byl HDP nových spolkových zemí na 35% průměru HDP tehdejšího Společenství, přičemž Řecko dosahovalo 50%, Portugalsko 60% a staré spolkové země 122% celkového průměru Společenství.

Německé Ministerstvo financí v první reakci na „Třetí kohezní zprávu“ uvedlo, že má po první analýze návrhu značné pochybnosti o jeho souladu s odbornými a finančněpolitickými požadavky na budoucí evropskou strukturální politiku. Přistoupení deseti států si údajně vyžádá návrat k původním cílům strukturální politiky EU. Podle spolkové vlády je pro koncentraci finančních prostředků do nejpotřebnějších regionů třeba posílit evropskou solidaritu, a to uskutečněním záměru vyjádřeného v takzvaném „dopise šesti“ (předsedů vlád) na omezení výdajů rozpočtu na 1%. Proti záměru koncentrace prostředků se staví nový návrh plošných podpor, který vyžaduje z rozpočtu EU další dodatečné prostředky. Německo upozornilo na skutečnost, že „Třetí kohezní zpráva“ uvádí statistická data za rok 2001, ze kterých vyplývá ponechání většiny regionů nových spolkových zemí mezi regiony s nejvyšší podporou.

Na nadějnou zprávu o zachování vysokých subvencí reagovala většina zástupců nových spolkových zemí pozitivně, avšak opatrně, protože regiony východního Německa ještě nedokončily konvergenční procesy. Pokud tyto země nebudou splňovat kritéria pro zařazení mezi regiony Cíle 1, pak jim návrh Komise v současné podobě slibuje pokračování finanční pomoci co nejblíže současnému limitu při dosažení maximální doby podpory.

V časopise Der Spiegel byly nedávno zveřejněny výsledky vládní komise, která se zaměřila na posouzení německé politiky „Aufbau Ost“ (Výstavba východu). Tato komise, složená z expertů na politiku, praxi a vědu v zemích bývalého východního Německa, došla k závěru, že miliardové transfery do nových východních zemí neúměrně zatěžují staré spolkové země, ve kterých se nedostává financí na vlastní rozvoj a investiční politiku.

Lze očekávat, že nadcházející vyjednávání o rozpočtu EU, a tím i o finančních alokacích na jednotlivé politiky EU a o reformě politiky soudržnosti bude velmi náročné. Německo bude sledovat tři hlavní zájmy: snížení celkové výše rozpočtu, koncentraci regionální pomoci do nejzaostalejších regionů včetně velkorysých přechodných období pro případné „phasing-out“ regiony nových spolkových zemí a problematiku konkurenceschopnosti německých regionů sousedících s Polskem a Českou republikou.

Eva Horelová(1978) vystudovala německá a rakouská studia na Fakultě sociálních věd UK. Studovala na Univerzitě v Kostnici a absolvovala stáž v Evropském parlamentu.V současné době pracuje na Ministerstvu pro místní rozvoj.