Zaostřeno na rozpočet, zaostřeno na deficit

Jan Bureš

Schodky veřejných rozpočtů jsou v současné době aktuálně diskutovaným evropským tématem. Kumulování rozpočtových schodků vede v dlouhodobém horizontu k narůstání veřejného zadlužení. Problematika deficitních rozpočtů a narůstajícího veřejného zadlužení je jedním z klíčových makroekonomických témat nejen u nás, ale i v mnoha členských zemích Evropské měnové unie, zejména v Itálii, Španělsku a Portugalsku. Dokazují to stále živé diskuse o možnosti reformy Paktu stability a růstu. Ten zavazuje členské země k vyrovnanému rozpočtu ve střednědobém horizontu, schodkům menším než 3%HDP a tlaku na celkové zadlužení pod úrovní 60%HDP.

Proč jsou na členy EMU kladeny tyto vysoké nároky? Je deficit skutečně něčím tak špatným? Může deficit jedné země poškodit zemi druhou? V měnové unii ano, protože existuje společné pojítko, měna. Schodky veřejných financí mohou mít závažné negativní dopady na měnu. Neukázněnost některých členů tak může poškozovat členy jiné. V následujícím textu se pokusím nastínit klíčové problémy spojené s deficity veřejných financí a analyzovat rozpočtový vývoj v jednotlivých zemích EMU během poslední dekády.

Schodky veřejných rozpočtů a veřejné dluhy

Celková bilance veřejných financí je rovna rozdílu celkových příjmů a celkových výdajů veřejných rozpočtů. Výdaje vlády dělíme dále na investiční a spotřební. Investiční výdaje jsou financovány z vládních úspor, tedy všeho, co vláda nespotřebuje. Pokud jsou celkové vládní úspory v daném roce menší než celkové vládní investice, rozpočet končí jako schodkový. Vláda si musí na své výdaje vypůjčit. Půjčit si může jedině od soukromých subjektů, domácích nebo zahraničních. Pokud si půjčí doma, snižuje tím úspory soukromého sektoru a tím i zdroje pro soukromé investice. Půjčí-li si v zahraničí, zahraniční subjekty nakupují doma emitované dluhopisy a vytváří se tlak na přebytek na finančním účtu platební bilance. Výsledkem je pak buď schodek běžného účtu platební bilance nebo nárůst domácích investic v zahraničí. Negativní důsledky jsou tedy více než jasné. Stát zpravidla vytěsňuje soukromé domácí investice nebo vytváří schodek běžného účtu platební bilance.

Rozpočtové schodky mohou mít dvojí povahu. Prvním typem je cyklický schodek, vznikající z důvodu kolísání produktu v průběhu hospodářského cyklu. Příčinou je pokles dynamiky hospodářského růstu, který ovlivňuje jak výdajovou stránku rozpočtu (vyšší dávky v nezaměstnanosti a sociální podpory), tak i stranu příjmů (nižší daňové odvody). Takový schodek je dočasný a vyskytuje se pouze během hospodářské recese, zpravidla maximálně dva po sobě jdoucí roky. Druhý typ schodku,strukturální deficit, způsobuje dlouhodobě neudržitelná struktura příjmů a výdajů rozpočtu. Příčinou jsou přebujelé veřejné rozpočty dané zpravidla vysokými mandatorními výdaji. Jde o legislativou předurčené stále se opakující výdaje, které musí být z rozpočtu vyplaceny za každé situace. Tvoří je především sociální transfery a dluhová služba. Například v ČR jejich podíl na celkových výdajích stoupl z 68% v roce 1995 na 81,5% v roce 2001. Mandatorní výdaje nemusely v mnohých zemích po dlouhou dobu způsobovat jakékoli problémy. Ty obvykle vyvstanou až s negativním demografickým vývojem, který je příčinou stárnutí populace.

Akumulace rozpočtových schodků dále vede k nárůstu veřejného zadlužení. Dlouhodobě se opakující vysoké schodky veřejných rozpočtů a vysoký podíl veřejného dluhu na HDP obyčejně negativně hodnotí zahraniční investoři. Mají k tomu pádný důvod. Státy s vysokým veřejným dluhem a schodkovým rozpočtem se postupně dostávají do situace, kdy je čím dál tím obtížnější rozpočtovou situaci řešit. Řešení jsou obvykle spojena s nepopulárními rozpočtovými škrty a omezením vládní spotřeby. V závislosti na významu vládního sektoru v dané zemi může situace vyústit až v recesi. Druhou možností je, že Centrální banka skoupí pohledávky za vládu a dojde k tzv. monetizaci dluhu.Dluh je zaplacen tiskem nových peněz. Monetizace však vede k růstu míry inflace. Zahraniční investoři vlastnící cenné papíry (především dluhové povahy) tak díky inflaci utrpí ztrátu. Investoři se proto vždy obávají států s nestabilními veřejnými rozpočty. Zemi s dlouhodobě vysokými schodky rozpočtů tak zpravidla zasáhne náhlý prudký odliv krátkodobého a částečný odliv dlouhodobého kapitálu, což se projeví v tlaku na devalvaci měny. Strach z devalvace přesvědčí další investory k převodu svých investic do jiné měny a krize se prohlubuje. (V tomto modelovém příkladu celou situaci značně zjednodušujeme. Opomíjíme především možnost zvýšeného přílivu přímých zahraničních investic díky devalvaci měny, ale i mnohé další vlivy, které mohou v konečném efektu vést k jiným důsledkům než jsme nastínili.)

Vzhledem k silně negativnímu dopadu nevyrovnaných rozpočtů na měnu je proto v prostředí měnové unie nutné nastavit pevná a srozumitelná pravidla pro rozpočtové hospodaření. Pokud je jeden z členů nedisciplinovaný a hospodaří dlouhodobě schodkově, doplácí na to v tu chvíli všichni. Měna je společná a odliv kapitálu postihne všechny země, i ty s vyrovnanými veřejnými financemi. Podívejme se nyní na to, jak jsou na tom se stavem veřejných financí jednotliví členové EMU.

Vývoj v EMU

Existují tři základní otázky vztahující se k členským zemím EMU - které země mají v současnosti nejvyšší deficit veřejných financí, které mají dlouhodobě vysoké schodky, a které země mají nejvyšší veřejné zadlužení. V současnosti mají největší problémy s nevyrovnanými veřejnými financemi Portugalsko (-4,1%HDP v roce 2001), Německo (-2,8%HDP v roce 2001) a Itálie(-2,2%HDP v roce 2001). Portugalsko se snažilo o konsolidaci svých veřejných rozpočtů v průběhu celých devadesátých let (-6% HDP v roce 1990). V roce 1998-1999 však došlo k nárůstu objemu státních výdajů a současně z obavy z inflace ke snížení zdanění ropných produktů. Tím se od roku 2000 opět začala zvyšovat mezera mezi rozpočtovými příjmy a výdaji. Portugalsko je tak v současnosti v rozpočtové oblasti nejméně disciplinovanou zemí EMU. Německo bylo hlavním propagátorem tříprocentního limitu schodků rozpočtů pro členy EMU. Samo ovšem nebylo schopné řešit během posledních deseti let své fiskální problémy. Německé schodky nikdy nedosahovaly rekordních hodnot jako tomu bylo v případě Itálie. Na druhou stranu ale dlouhodobě schodkové německé rozpočty nevykazují žádné trvalé tendence ke změnám k lepšímu. V současnosti se vzhledem k hospodářskému útlumu (růst 0,9% ve třetím čtvrtletí roku 2002) situace německých veřejných financí opět zhoršuje. Itálie, která má z této trojice "hříšníků" aktuálně nejmenší schodek, je však z historického pohledu jednou z nejméně rozpočtově ukázněných zemí v EMU.

Graf 1: Aktuální rozpočtové deficity v zemích EMU

Vysvětlivky:

BE:Belgie: 0,2%HDP

DE:Německo: -2,8%HDP

GR:Řecko: -1,2%HDP

ES:Španělsko: - 0,1%HDP

FR:Francie: - 1,4%HDP

IE:Irsko: 1,5%HDP

IT:Itálie: 2,2%HDP

LU:Lucembursko: 5,1%HDP

NL:Nizozemí: 0,2%HDP

AT:Rakousko: 0,2%HDP

PT:Portugalsko: - 4,3%HDP

FI:Finsko: 4,8%HDP

Mezi země s dlouhodobě největšími problémy s vyrovnaností veřejných financí patří v prvé řadě Itálie (průměrný schodek za roky 1990-2001 činí -5,7% HDP), Portugalsko ( průměrný schodek -4,05%) a Španělsko (průměrný schodek -3,6%HDP). Itálie se na počátku devadesátých let potýkala s obrovskými deficity přesahujícími 10%HDP. Z tohoto úhlu pohledu udělala velký skok kupředu. Ve srovnání s ostatními členy EMU však stále patří k problematickým zemím. Vývoj Španělska a Portugalska byl do značné míry podobný. Deficity do poloviny devadesátých let narůstaly a klesaly ve velké míře v závislosti na hospodářské aktivitě regionu. V mezidobí 1997-2001 se ale Španělsku podařilo úspěšně konsolidovat své veřejné finance a dostat se tak do skupiny zemí s vyrovnanými rozpočty. Portugalsko kvůli novému nesouladu mezi příjmy a výdaji naopak od roku 1999 zaznamenává každoroční prohlubování schodků.

Graf 2: Země s nejvyššími průměrnými schodky

Země s dlouhodobě vysokými deficity veřejných rozpočtů zpravidla mívají vysoké i celkové zadlužení. Do této chvíle jsme srovnávali vývoj pouze za posledních jedenáct let. Veřejné zadlužení ale mohlo u mnoha zemí vzniknout daleko dříve. Pojďme se nyní podívat, jak vysoké mají celkové zadlužení tři nejméně disciplinované země poslední dekády: Itálie, Portugalsko a Španělsko. Na grafu č. 3 je vidět, že právě Itálie je suverénně nejzadluženější zemí v Evropě. Celkový dluh činí 109,8% HDP. Španělsko a Portugalsko mají dluh, který je v procentuálním vyjádření k HDP skoro poloviční. Na druhé straně existují v EMU dvě další země, které mají zadlužení vyšší než vlastní HDP. Jedná se Řecko(102,6%HDP) a Belgii(107,5%HDP). V obou případech došlo k vysokému zadlužení kvůli malé rozpočtové ukázněnosti v šedesátých a sedmdesátých letech.

Z této krátké analýzy je patrné, že pravidla Paktu stability a růstu nejsou pouze kosmetickým doplňkem měnové unie, ale že jejich tlak a hrozba jsou pro další fungování společné měny nepostradatelné. Současná diskuse o reformě Paktu by proto měla brát v potaz, aby se zvýšená volnost v rozpočtovém hospodaření nestala společné měně osudnou.

Graf 3: Veřejné zadlužení v EMU v roce 2001