Francie: decentralizace jako politické téma

V souvislosti s Francií je problematika decentralizace spojována především s reformou veřejné správy z počátku osmdesátých let 20. století. V letech 1982 - 1986 ji realizovala vláda socialistické strany (Parti socialiste, PS) a komunistů v čele s premiérem Pierrem Mauroy. Svou povahou a rozsahem představovala zřejmě největší reformu iniciovanou touto vládou. Zároveň znamenala jeden z největších zásahů do podoby struktury veřejné správy ve Francii od konce 19. století, kdy byly přijaty dva základní zákony týkající se postavení departementů (1871) a obcí (1884).

Historické kořeny francouzské centralizace

Centralizované uspořádání Francie má své kořeny již v revolučním období z přelomu 18. a 19. století. Struktura systému veřejné správy, která vycházela z reforem iniciovaných Napoleonem Bonapartem, nedoznala po téměř celá následující dvě staletí výrazných změn - navzdory mnoha historickým zvratům v dějinách Francie. Byla nastavena tak, aby místní správní orgány byly díky vybudované institucionální struktuře podřízeny důraznému dohledu centra (ústřední vlády) a jím jmenovaných úředníků (prefektů) v lokalitě. Republika budovaná na idejích revoluce jako homogenní národní stát se však od počátku mohla opřít o státní struktury konsolidované již absolutistickou královskou mocí za předcházejícího režimu. Ačkoli lze v historii Francie identifikovat politické síly a regionální hnutí volající po decentralizaci politické autority (v novodobé historii například hnutí v Bretani, na Korsice či v Okcitánii), princip jednoty a nedělitelnosti území zůstával zachován. To také v praxi znamenalo, že nižší správní jednotky (obce, departementy nebo od poloviny šedesátých let 20. století regiony) a jejich volené či delegované orgány měly malou formální rozhodovací autonomii a byly podřízeny politickým a správním rozhodnutím z Paříže.

Ve skutečnosti ale platí, že tato centralizace byla působivější ve své formální podobě, svým zakotvením v po sobě jdoucích ústavách a řadě dalších zákonů, než v praxi. Prefekti - dekretem jmenovaní zmocněnci vlády, nejhmatatelnější prvek centralizace správního systému ve Francii - totiž nikdy nepůsobili jako pouzí vyslanci centrální vlády na místní úrovni. Pravdě blíž je jejich charakteristika jako zprostředkovatelů mezi zájmy ústřední vlády a místní samosprávy. Pro výkon své působnosti byl totiž prefekt více závislý na součinnosti s představiteli místní volené samosprávy, než by se na první pohled mohlo zdát.

Představu o faktickém podřízení místní samosprávy centru dále výrazně mění existující významné propojení místní politické úrovně s celostátní. Pro malou demonstraci stačí uvést jeden příklad - v průměru víc než 80% poslanců Národního shromáždění zastává volený úřad v místní samosprávě. Pro místní politiky vždy hrála významnou roli možnost zastoupení a hájení svých zájmů v centru, ovlivňování rozhodování na ústřední úrovni ve prospěch "své" lokality a také vyvažování formálně velkých kontrolních pravomocí prefekta nad činností místní samosprávy.

Snahy o uvolnění a decentralizaci státní moci ve Francii vždy narážely na odpor tradičních lokálních elit ke koncepci další "střední" úrovně veřejné správy. (Dnes se kupříkladu projevuje blokováním snahy o případné definitivní nahrazení departementů regiony.) Často se totiž obávaly o ztrátu svých pozic a neformálních rozhodovacích pravomocí vycházejících právě z úzkých vazeb a vztahů s prefektem a dalšími zástupci státu působícími na místní úrovni. Co se týče obecních samospráv, silná pozice místních elit se projevila i v případě neúspěšné snahy ústřední vlády o snížení vysokého počtu obcí na základě zákona z roku 1971, který měl racionalizovat počet malých obcí. Velká většina z nich čítá jen několik stovek obyvatel (90% z celkového počtu 36.755 obcí má méně než 2.000 obyvatel) a neměla a nemá dostatečné personální a majetkové předpoklady pro poskytování a řízení stále nákladnější škály veřejných služeb. Díky tomu, že zvolení zástupci v praxi drží více mandátů, mohou místní politické elity účinně hájit své zájmy na centrální úrovni. To jim umožnilo "slučovací" opatření tohoto zákona v zásadě vetovat. Zásah do stávající správní struktury však odmítali i představitelé státní správy, především prefekti, a to rovněž v obavě ze ztráty svého vlivu a postavení. Mnozí se dokonce po provedení decentralizačních reforem z počátku osmdesátých let raději rozhodli ze služby odejít. Byl to však pouze přechodný jev a dodnes platí, že instituce prefekta představuje prestižní funkci a přitahuje mnoho zájemců.

Především díky vytvoření správních celků na střední úrovni veřejné správy měla regionalizace ve Francii zpočátku pouze funkcionální ráz, aniž by reflektovala specifické politické požadavky jazykově či kulturně definovaných společenství na území Francie. Regiony byly zřízeny za účelem realizace státní politiky hospodářského a územního rozvoje schválené již v polovině padesátých let a vedeny úsilím o vyrovnání rozdílné hospodářské úrovně jednotlivých oblastí země. Na jejím základě byly vytvořeny regiony jako správní obvody určené vždy prostým sloučením hranic několika (od dvou do osmi) existujících departementů. Ty představují uměle narýsované územní členění Francie již z dob Francouzské revoluce. Ke skutečné institucionalizaci regionů došlo ale až v roce 1964, kdy byly zřízeny jejich vlastní orgány.

Decentralizace za de Gaulla

V době, kdy byl v prezidentském úřadě Charles de Gaulle (1958 - 1969), byla vůle po decentralizaci větší. Zde už nešlo pouze o hospodářské a administrativní záměry - de Gaulle chtěl jejím prostřednictvím upevnit moc své strany a oslabit roli tradičních politických sil a konzervativně založených místních elit (notables). Ty z výše uvedených důvodů a obavy ze ztráty tradiční role "zprostředkovatelů" trvaly na zachování technokratického rázu regionů a důsledně odmítaly udělení politické dimenze regionům, tedy přímou volbu jejich zastupitelů v místních volbách a delegaci nových pravomocí. V případě gaullistů šlo i o snahu posílit pozice na místní úrovni, a to právě na úkor tradičních elit, které zde měly silné základny politické moci. De Gaulle usiloval o "erozi" tohoto systému propojených vazeb mezi místní politickou elitou, zainteresovanou především na přerozdělování a budování vlastní politické podpory, a její nahrazení novým typem více politicky uvědomělých stranických funkcionářů s technokratickým vzděláním. Jejich předností měl být výrazný zájem na změnách a hospodářském rozvoji země. U politiků této strany se tak převracel ve Francii tradiční směr "vzestupného" budování politické kariéry: mladí politici, kteří uspěli na celostátní úrovni, teprve poté usilovali i o zisk voleného politického mandátu na místní úrovni.

Když se pak prezident pod dojmem květnových stávkových událostí roku 1968 nakonec rozhodl pro politickou decentralizaci, tedy přeměnu regionů v "plnoprávné" samosprávné celky vybavené voleným shromážděným a vlastními prostředky, neprošel jeho návrh v lidovém hlasování a plán ztroskotal. Negativní výsledek referenda však pramenil spíš z toho, že ho voliči pojali především jako hlasování o důvěře a setrvání prezidenta ve funkci.

Změnu přinesl teprve zákon z roku 1972, za de Gaullova nástupce Georgese Pompidoua. Ten ale přiznal regionům status tzv. veřejnoprávních regionálních institucí. Vytvářel z nich legální entity s nevolenými orgány, disponující částečným autonomním postavením v oblasti správy rozpočtu a řízení zaměstnanců. Byl jim svěřen specializovaný výkon veřejné správy - hospodářský a sociální rozvoj regionů - a tato úloha jim zůstala dodnes. Exekutivní pravomoci vykonával tzv. regionální prefekt. Jeho pravomoci ve skutečnosti vykonával prefekt departementu, na jehož území se nacházelo správní sídlo regionu. (Obdobný model výkonu exekutivních pravomocí prefektem existoval do reforem v osmdesátých letech i na úrovni departementu, kde prefekt jako jmenovaný úředník předsedal volenému zastupitelstvu - generální radě (conseil général).)

Decentralizace jako politické téma levice

Zatímco pravice akcentovala téma decentralizace stále méně, především proto, že se nemohla dohodnout na jednotném projektu, v průběhu šedesátých a především sedmdesátých let 20. století můžeme sledovat postupný příklon k decentralizaci u levice, konkrétně u socialistické strany (PS). Ta se od počátku V. republiky (1958) nacházela v opoziční roli, kde ale až do sedmdesátých let představovala co do voličské podpory levice "mladší sestru" francouzských komunistů (Parti communiste français, PCF). Navzdory této úloze ale socialisté trpělivě posilovali své pozice na místní úrovni. Jejich voličskými základnami byly podle očekávání především průmyslová města a oblasti.

Pod vedením Françoise Mitteranda, který stál v čele strany od sjezdu strany v Épinay v roce 1971, se ale straně podařilo postupně ovládnout nové regiony a výrazně se etablovat v celonárodním měřítku. V tomto období prošla i přerodem ze strany mas ve stranu, která se stále více opírá o místní významné osobnosti. Zákonitě proto začala být vnímavější i vůči tématům a výzvám na místní a regionální úrovni, které volaly po větší decentralizaci moci. Nebyla to ani tak instituce prefektů, kteří disponovali formálními pravomocemi - například zrušit rozhodnutí obecních samospráv, odvolat starostu či rozpustit obecní zastupitelstvo - co by politici mohli chápat jako přílišný dozor centra. Kompetence prefekta byly totiž ve skutečnosti díky výše popsanému systému vazeb "jištěny" do té míry, že byly využívány jen zřídka. Více šlo například o technické procedury a nutnost vyhovět normám pro různé typy obecních staveb - zvlášť za účelem obdržení dotací. To se představitelům místní samosprávy jevilo jako příliš velký dohled a vměšování centra. Levice byla pochopitelně citlivá k poměrům a fungování veřejné správy na této úrovni a postupně stále více poukazovala na neúměrnou centralizovanost francouzského státu a malou autonomii samosprávných celků pro utváření a prosazování vlastní politiky na základě svých priorit.

Decentralizace se proto stala jedním z nosných bodů politického programu levice, mimo jiné jako alternativa de Gaullova projektu, částečně i jako reakce na oživení regionálních politických hnutí. Vytváření levicových koalic také socialistické straně otevřelo cestu k ovládnutí řady významných radnic měst a generálních rad, čímž si připravila cestu k vítězství v celonárodních volbách v roce 1981. Daleko podstatnější ale bylo předchozí zvolení Françoise Mitteranda prezidentem. Ten označil decentralizaci za prioritní záležitost svého sedmiletého funkčního období.

Decentralizační reformy za Mitterranda

Decentralizace připravená ministrem vnitra Gastonem Deferrem odstartovala v březnu 1982 zákonem o právech a svobodách obcí, departementů a regionů, po kterém následovala řada dalších. V regionech reforma v prvé řadě znamenala přesun exekutivních pravomocí z prefektů na prezidenty nově přímo volených regionálních rad. Na úrovni departementů pak na prezidenty generálních rad v rámci volené exekutivy. Regiony se díky těmto zákonům staly plnoprávnými samosprávnými celky - vedle obcí a departementů. Zanikla administrativní kontrola místních samospráv ze strany prefekta. Zákony sice zakotvily přenos nových kompetencí na regiony (a stejně tak na obce a departementy), ale vyloučily princip nadřazenosti a podřízenosti mezi jednotlivými samosprávnými celky. Zatímco departementy získaly kompetence v oblasti zdravotní a sociální péče, regiony byly pověřeny především činností spojenou s hospodářským a sociálním rozvojem regionů. Reforma tedy transformovala politicko-administrativní systém a umožnila jak etablování volených regionálních rad, tak progresivní rozšíření finanční i politické autonomie departementů.

Přes výrazný posun však zdaleka nelze hovořit o konci centralismu ve Francii. Reformy sice přinesly zjevný nárůst pravomocí samosprávných celků, na druhou stranu poměrně prudký nárůst výdajů na samosprávu si vynutil sdružené formy financování mezi jednotlivými samosprávami a jejich větší závislost na blokových dotacích od státu, které výrazně omezily možnosti autonomního řízení a iniciace vlastních projektů. Především velká města se stávala stále závislejšími na financování svých regionálních projektů, jejichž "specializace" dnes spočívá především v subvencování a finanční spoluúčasti na nákladných kapitálových projektech.

Nový přístup Raffarinovy vlády

V průběhu devadesátých let docházelo k dalším dílčím úpravám správního systému. V roce 1992 se změnila územní organizace veřejné správy, což znamenalo dekoncentraci výkonu státní správy. Za významný přínos k decentralizaci pak můžeme považovat i úpravy právního statutu ostrova Korsika směrem k posílení jejího autonomního postavení (zákony z let 1991 a 2002).

Nový výrazný impuls k decentralizaci v nedávném období přinesla pravicová vláda premiéra Jeana-Pierra Raffarina, která nastoupila v květnu 2002. Vláda na podzim tohoto roku představila nový projekt decentralizace, který byl v obecných rysech již součástí prezidentské a vládní volební kampaně. Oproti reformám z počátku osmdesátých let přináší jeden nový významný prvek. Má totiž za cíl i revizi Ústavy a významným způsobem by mohla změnit postavení územních samosprávných celků.

Již návrh revize Ústavy, který byl schválen v přímé návaznosti na tento projekt oběma komorami parlamentu 17. března 2003 při společném zasedání obou komor ve formě tzv. Kongresu, doplnil čl. 1 Ústavy V. republiky, který zní: "Francie je nedílná, demokratická a sociální republika", ustanovením, že "organizace republiky je decentralizovaná". Toto znění má samozřejmě spíš proklamativní charakter, pokud ale vezmeme v úvahu, že Francie byla po dvě staletí budována jako unitární centralizovaný stát, jeho význam se nám ihned jeví v jiném světle. Podle decentralizační reformy by regiony měly být konečně zmíněny v Ústavě jako další kategorie územních samosprávných celků vedle obcí, departementů a zámořských území. Ač jsou regiony samosprávnými celky již od předcházejících decentralizačních reforem, svoje místo v Ústavě dosud neměly. Na druhou stranu to vypovídá o slabém postavení regionů ve francouzském správním systému, protože občané se s nimi stále ještě málo identifikují.

Skupina šedesáti senátorů socialistické strany se vzápětí obrátila proti přijaté revizi Ústavy na Ústavní radu (Conseil constitutionnel). Revidované ustanovení o decentralizované organizaci republiky bylo podle jejich názoru neslučitelné s ustanovením Ústavy, že Francie je "nedílnou republikou". Členům Ústavní rady, která je orgánem tzv. apriorního přezkumu ústavnosti zákonů a posuzuje tedy soulad návrhů zákonů s Ústavou, se toto jevilo jako zásadní problém. Jako orgán pověřený dohledem nad dodržováním Ústavy V. republiky a posuzováním souladu nově přijímaných zákonů s ní se nyní měla vyjádřit k úpravě textu samotné Ústavy. Nakonec, možná trochu překvapivě, vydala Ústavní rada prohlášení, že jí žádné ustanovení Ústavy V. republiky nedává pravomoc vydat nález k obsahu revize Ústavy a prohlásila se nekompetentní k rozhodnutí.

Po této revizi Ústavy má následovat realizace reforem prostřednictvím série organických (základních) zákonů nebo dalšími (běžnými) zákony a vládními nařízeními. První dva návrhy zákonů schválila vláda již v polovině května 2003. První stanovuje podmínky organizace místního referenda a směřuje k posílení prvků přímé demokracie. Pokud zákon bude schválen, umožní místním zastupitelstvům vyhlašovat lokální referenda, jejichž výsledky budou závazné pro jejich rozhodnutí (do této doby měly pouze konzultativní charakter). Zákon také posiluje petiční právo občanů.

Ještě významnější je druhý návrh zákona, na základě kterého by územní samosprávné celky (všechny kategorie) byly oprávněny k "pokusnému" výkonu dalších kompetencí nad rámec těch, které jsou jim svěřeny zákonem. Jedná se vlastně o porušení principu uniformity, podle něhož jsou všem územním samosprávným celkům v rámci dané kategorie (regiony, departementy a obce) svěřeny stejné kompetence. Nepřímo z něj vyplývá i obdobná organizace a fungování. Některé regiony, departementy a potažmo i velká města by tak mohla vykonávat další kompetence, které v současné době vykonávají například orgány státní správy. Oblast svěřených kompetencí se tedy může různit napříč jednotlivými oblastmi a kategoriemi samosprávných celků. Konkrétní případy budou záviset na požadavcích formulovaných daným územním samosprávným celkem, které budou schváleny nejvyšším legislativním orgánem. Předmětem požadavku se ale v žádném případě nemůže stát například oblast veřejných práv a svobod.

Pokusné svěření kompetencí je prozatím také časově ohraničeno obdobím nejvýše pěti let, přičemž prodlouženo může být o další tři roky. Prefekt bude současně pověřen intenzivnějším dozorem nad zákonností přijatých rozhodnutí v těchto oblastech samosprávami. Po přechodné době proběhne vyhodnocení experimentů, které budou buď s konečnou platností legislativou hlasováním schváleny, ukáží-li se jako funkční, anebo budou definitivně zamítnuty. Přerozdělení kompetencí, které má následovat, by se mělo realizovat především ve vztahu mezi státem a samosprávnými celky, nikoli mezi samotnými samosprávnými celky. Přesto reforma počítá s definicí určitých samosprávných celků jako koordinátorů výkonu veřejné správy v určité oblasti, především tam, kde se různé kategorie územních celků v rámci smluvních partnerství podílejí na realizaci sdílené pravomoci. Typickým příkladem je školství, kde se rozdílné úrovně podílejí na řízení rozdílných typů školských zařízení. Tento návrh v jistém smyslu zmírňuje princip obsažený v zákoně z roku 1982, který vylučuje nadřazenost jednoho územního samosprávního celku nad druhým.

Každá reforma spojená s převodem kompetencí vyžaduje i příslušnou úpravu finanční příjmů a zdrojů samospráv. Návrh reformy samozřejmě předpokládá převod finančních zdrojů v souladu s objemem přenesených kompetencí, ale také větší svobodu samospráv při určování úrovně vlastních příjmů. Nejistota však panuje ohledně podoby a technických náležitostí systému. Především toho se obávali předsedové regionálních rad, kterých by se decentralizace kompetencí měla dotýkat. Mezi nimi se pak proti projektu vlády ozývali nejhlasitěji především ti předsedové regionálních rad, kteří náleží k socialistické straně. Vyjadřovali obavu, že realizace reformy vyústí v nerovnoměrný hospodářský vývoj jednotlivých území - hovořili v této souvislosti dokonce o nebezpečí "26-rychlostní Francie" (podle celkového počtu regionů). Vyjadřovali také obavu z velkého zatížení regionálních rozpočtů a nepřímo obviňovali vládu, že se chce zabavit zodpovědnosti za určité oblasti. Pravdou je, že premiér Raffarin na podzim minulého roku novou decentralizační reformu označil za první etapu celkové reformy státu. Reforma veřejné správy má být jedním ze způsobů, jak oslabit centralizované řízení a odlehčit zodpovědnosti státu za některé oblasti během rostoucí krize veřejných financí. To vše pak v duchu liberálního pojetí státu, jehož principy a hesly se současná vláda zaštiťuje.

Závěrem

Obecně platí, že obě dvě zde popisované hlavní reformy - jak decentralizační reforma socialistické vlády na počátku osmdesátých let, tak současný "prohlubující" projekt decentralizace - se vyznačují tím, že již v předchozím období v nejvyšších politických kruzích dlouho nazrávala obecná shoda ohledně potřeby jejich realizace. Potřebu první reformy si uvědomovaly samozřejmě i pravicové strany, ale teprve příchod socialistů k moci coby "čerstvé síly" umožnil dát úmyslům reálný impuls. Významnou roli zde jistě sehrála i vůle socialistů zapsat se po dlouhé době izolace v opozici do historie republiky uskutečněním nějakého významného projektu.

Současná pravicová vláda nynější projekt zasazuje do širších souvislostí celkové reformy státu, vedené s cílem odlehčit přílišnému zatížení centrálního státu prostřednictvím přenosu části odpovědnosti a především nákladů za poskytování služeb v určitých sektorech či oblastech na územní samosprávné celky, především regiony. To lze dokumentovat i na zamýšleném přesunu asi 100.000 zaměstnanců školství, kteří byli doposud vypláceni státem, pod řízení departementálních a regionálních rad. Netýká se však učitelů samotných, kteří nadále zůstávají státními zaměstnanci - jedná se o pracovníky mající na starosti například technický chod a údržbu školských zařízení, zaměstnance psychologických poraden, školní lékaře apod. Vláda však i tady bude ještě zřejmě čelit silným protestům, jako jsme tomu v současné době svědky v případě dalších kategorií zaměstnanců veřejného sektoru ve Francii. I zde ale panuje shoda ohledně potřeby zákonného posílení výkonu pravomocí na nejnižší úrovni, která je v přímém kontaktu s občany.

Na vyhodnocení dopadů zatím poslední reformy si budeme muset ještě počkat. Již teď lze ale očekávat, že může výrazně proměnit tradičně budovaný unitární charakter Francie a přiblížit ho regionálnímu uspořádání s diferenciovaným stupněm autonomie, jaká existují třeba ve Španělsku nebo Itálii.

Aleš Pecka(1976) absolvoval magisterský cyklus politologie na FSV UK, kde je v současné době externím doktorandem. Zúčastnil se jednoročního česko-francouzského studijního programu o veřejné správě (Diplôme Franco-Tcheque dAdministration Publique) a pracuje v odboru modernizace veřejné správy MV ČR.