Bude mít Evropa vlastní ústavu?

Jiří Pehe

Přední evropští politici se v poslední době několikrát vyslovili pro to, aby Evropská unie přijala v dohledné době vlastní ústavu. Šlo by o dokument, který by srozumitelným způsobem definoval strukturu evropských orgánů, a který by zároveň kodifikoval základní práva Evropanů.

Ústavní zákony unie existují už nyní. Zejména Evropský soudní dvůr udělal velký kus práce při interpretování různých základních smluv unie z ústavních hledisek. Jeho práce je ovšem nelehká, protože k základním smlouvám existuje celá řada dodatků a nepanuje vždy jednota v tom, co považovat za primární a co za sekundární zdroje unijního práva. I proto mnozí politici naléhavě pociťují nutnost kodifikace základních ústavních principů EU v jednom dokumentu.

První významný krok směrem k přijetí takového dokumentu byl učiněn na summitu v Nice, kde byla schválena Charta základních práv Evropské unie. Ta by mohla v budoucnosti tvořit páteř Evropské ústavy. Její tvůrci se v různých jejích částech inspirovali celou řadou již existujících dokumentů, například Evropskou konvencí lidských práv nebo Chartou sociálních práv. Dokument je poměrně stručný a přehledný. Pokud by byl inkorporován do budoucí Evropské ústavy, pravděpodobně by interpretačně působil méně problémů než například některé pasáže americké ústavy, která musela být opatřena mnohými dodatky.

Složitějším úkolem než přijetí lidsko-právní části ústavy (navzdory práci již odvedené Evropským soudním dvorem) by bylo jasné a srozumitelné definování funkcí jednotlivých orgánů Evropské unie a popis vztahů mezi těmito orgány. Evropská unie, tak jak se zatím historicky vyvinula, je hybridem kombinujícím prvky mezivládní spolupráce, federace a konfederace. Některé její orgány jsou typicky nadnárodní, jiné jsou svým charakterem mezivládní. Na rozdíl od klasického dělení mocí - jak je známe z úrovně národních států - kombinují nejvyšší orgány unie, jako jsou Komise EU a Rada EU, pravomoci výkonné s pravomocemi legislativními (a v případě komise dokonce i některými soudními).

Současná rozhodovací struktura Evropské unie je nepřehledná a kritici vcelku oprávněně mluví o demokratickém deficitu unie, i když často zveličují jeho rozsah. Zapomínají totiž, že hybridní křížení různých mocí v rukou vrcholných orgánů Evropské unie není autonomní strukturou a jevem, ale opírá se o klasické demokratické mechanismy členských států, jimiž je činnost unijních orgánů kontrolována.

Integrační procesy dospěly k bodu, kdy už není možné vrátit se zpět k institucionálně a právně poměrně čisté formě mezivládní spolupráce suverénních států. Především z tohoto důvodu je obvykle jakákoliv diskuse o překonání demokratického deficitu a o budoucí Evropské ústavě doprovázena návrhy na vytvoření evropské politické unie. Euroskeptici, kteří by Evropskou unii rádi viděli jen jako společenství suverénních států, o ústavě a politické unii buď nehovoří, nebo je jednoznačně odmítají. Neříkají ovšem, jakým způsobem tedy chtějí vyřešit současný demokratický deficit, který je právě produktem hybridní povahy unie. Cesta zpět od současné protofederace není už možná bez vážného ohrožení celého evropského integračního projektu.

Jedinou skutečnou nadějí na odstranění demokratického deficitu je vytvoření takové rozhodovací struktury na evropské úrovni, která by kopírovala tradiční demokratické mechanismy a rozdělení mocí tak, jak je známe z úrovně národních států. A protože Evropská unie je společenstvím mnoha států, nemohla by v podstatě fungovat jinak než jako demokratická federace, například podobně jako federace německá nebo americká. Pokud nedojde k radikálním krokům směrem k politické unii, rozhodovací struktura bude i nadále nepřehledná a vazby mezi unijními orgány a občany budou slabé a víceméně nepřímé, a to i navzdory tomu, že postupně roste role přímo voleného Evropského parlamentu. Slabá tak také bude i identifikace občanů s Evropskou unií, neboť cesta k ní i nadále povede přes národní byrokracie.

A právě identifikace občanů členských zemí s unií je vážný problém, mluvíme-li o budoucí ústavě. Ta, aby dávala smysl, musí být ukotvena v politické realitě a musí se opírat o určitý étos - povědomí přináležitosti k danému celku. Evropská unie zatím tyto podmínky nenaplňuje. Nemá smysl řešit filozofickou otázku, zda před tím, než může být vytvořena skutečná politická unie, musí být nejprve vytvořena evropská identita a evropský politický národ. Například americká federace a ústava byly vytvořeny dříve, než reálně vznikl americký politický národ. Je pravděpodobné, že evropská identita by se mohla začít skutečně formovat pouze v případě, že by došlo k zásadním institucionálním změnám směrem k politické unii, která by vytvořila společný evropský politický prostor.