ČESKÁ REPUBLIKA A EURO

ČESKÁ REPUBLIKA A EURO

ANALÝZA - FÓRUM PRO EVROPSKOU POLITIKU - EUROPEUM

KVĚTEN 2002

Analýza vstupu ČR do Eurozóny se bude zabývat především dvěma otázkami (které jsou značně propojené):

· jak vstoupit: jaký mechanismus pro přijetí eura použít, jakou roli mají mít jednotlivé české instituce

· kdy vstoupit: jaké datum vstupu ČR do Eurozóny je výhodné a realistické

Před zapojením ČR do Eurozóny je třeba zvážit ekonomické i politické dopady členství - obdobně jako dopady členství v celém projektu evropské integrace. Vstup České republiky do Eurozóny bude politické rozhodnutí, i když čistě politické prvky zde (víc než u rozhodnutí o rozšíření EU) budou omezeny aspekty ekonomickými.

Analýza se nebude zabývat otázkou, zda by měla ČR do Eurozóny vstoupit. Svým přáním stát se součástí Ekonomické a monetární unie ČR implicitně souhlasila s přijetím eura a otázka, zda do Eurozóny vstoupit, je tedy už vyřešená. Je zřejmé, že by euro nemělo být zaváděno jen pro euro samotné. Toto rozhodnutí by mělo spočívat na důkladném zvážení nákladů a přínosů společné měny. Tato analýza by se měla zaměřit jak na ekonomické, tak i politické dopady členství.

Existuje poměrně široký konsensus, že dlouhodobé přínosy fungování monetární unie převáží nad možnými náklady. Námitky vyplývající z aplikace teorie optimálních měnových oblastí (optimal currency area) jsou jen těžko obhájitelné ve světle ekonomických ukazatelů České republiky. Navíc do značné míry spočívají na původní keynesiánské verzi této teorie a neberou v úvahu její nejnovější vývoj. Eurozóna je relativně méně vhodná oblast pro zavedení jednotné měny než například Spojené státy, to ale nevyhnutelně neznamená, že je nevhodná. Striktní uplatnění teorie optimálních měnových oblastí by vedlo k rozdrobení celé EU do desítek malých jednotek s vlastní měnou, jejichž hranice by neodpovídaly hranicím států - což je nepochybně absurdní představa. Proto považujeme teorii optimálních měnových oblastí za nevhodný zdroj inspirace pro Českou republiku. V případě České republiky se jedná především o hladkost a načasování vstupu do Eurozóny.

2. Možné cesty do Eurozóny

2.1. Jednostranná euroizace

Jednostranná euroizace by znamenala přijetí eura jako oficiální měny ČR jednostranným rozhodnutím české strany ještě před vstupem do EU - podobně jako v Kosovu či Černé Hoře. Podobné úvahy se objevily i v Polsku a Estonsku.

Evropská unie přistupuje k jednostranné euroizaci odmítavě a považovala by ji za značně nekooperativní gesto. Navíc by se tak ČR vzdala vlastní měnové politiky bez toho, že by ji aspoň částečně vyvážila spolurozhodováním v rámci ECB. Dalším rizikem jednostranné euroizace je potenciálně vyšší míra inflace. Tento způsob proto nelze za daných podmínek doporučit.

2.2. Klasický model

Klasický model předpokládá, že Česká republika půjde stejnou cestou jako současné státy Eurozóny. To znamená, že by musela splnit tzv. Maastrichtská konvergenční kritéria, a to včetně dvouletého “čekacího období” v Evropském měnovém mechanismu (ERM II).

Klasická cesta je v současnosti tou nejpravděpodobnější a nejjednodušší z hlediska vyjednávací pozice ČR. Je nepravděpodobné, že by se podmínky vstupu do Eurozóny měnily, i když se kandidátské země snaží prosadit přizpůsobení kritérií své konkrétní situaci (to by znamenalo například zrušení povinnosti setrvat dva roky v ERM II, uvolnění kritéria pro inflaci nebo pro rozpočtové deficity). Argumentace kandidátských zemí se zakládá na úvaze, že konvergenční kritéria byla nastavena na potřeby současných států Eurozóny a pro nové členy nejsou zdaleka optimální. Na straně členských zemí existují dokonce návrhy na zpřísnění kritérií (zavedení nových podmínek týkajících se reálné konvergence kandidátských zemí). Takže zřejmě zůstane u současného statu quo, s možností jeho změny, kdy si například Velká Británie či Švédsko vyjednají modifikaci konvergenčních kritérií.

Nevýhodou klasického (Maastrichtského) modelu euroizace je odklad členství ČR v Eurozóně aspoň o dva roky po vstupu do EU (protože se nezdá pravděpodobné, že by byly do ERM II kandidátské země vpuštěny před začátkem členství, tedy například už v roce 2003). Druhou nevýhodou jsou náklady spojené s udržováním kursu české koruny v požadovaném rozpětí (ve vztahu k euru).

2.3. Urychlené přistoupení

Model urychleného přistoupení k euru předpokládá zkrácení (či úplné vypuštění) dvouletého povinného pobytu v ERM II. ČR by se tak mohla octnout v Eurozóně už okamžikem přistoupení k EU či krátce po něm. Tento model vyžaduje, aby byla ECB (a de facto státy Eurozóny) ochotná změkčit podmínky pro nově přistupující stát. Ta ale není této myšlence výrazněji nakloněna - viz příklad Estonska, které konvergenční kritéria (zejména požadavek kursové stability) už fakticky splňuje. Spojencem ČR při jednáních o možnosti urychleného přistoupení by se mohly stát současné členské státy EU mimo Eurozónu (Velká Británie, Dánsko, Švédsko) v případě, kdy by euro samy přijaly - nedá se předpokládat, že by například Velká Británie byla ochotná projít několikaletou čekací lhůtou v ERM II. Česká republika (a ostatní nové členské státy) by se pak mohly “svézt” s výjimkou vyjednanou členy EU. Jinou situací, kdy by státy Eurozóny a ECB s urychlenou euroizací nových členských zemí mohly souhlasit, je výrazná finanční krize v kandidátských zemích ještě před vstupem do EU. Urychlené přijetí eura by pak mohlo být použito jako nástroj jejich stabilizace a spojeno v jenom “balíku” s rozšířením EU.

3. Konvergenční kritéria a Česká republika

Pro přistoupení k Eurozóně klasickou či urychlenou cestou bude muset ČR splnit konvergenční kritéria (nebo aspoň některá z nich). Pro Českou republiku je nejvíc důležitá inflace, schodek veřejných rozpočtů a stabilita směnných kursů.

Dalším důležitým faktorem při vstupu do Eurozóny bude, zda EU (zejména ECB) bude striktně lpět na plnění kritérií, nebo bude stačit, aby česká ekonomika k jejich splnění směřovala (konvergovala). Pro ČR je pochopitelně výhodnější druhá varianta.

3.1. Inflace

Konvergenční kritérium pro inflaci požaduje nepřekročení střední hodnoty inflace tří zemí s nejnižší mírou inflace o víc než 1,5%. Při inflačním záměru ČNB (2 - 4% v roce 2005) existuje šance, že tato podmínka bude splněna.

Rozhodující není inflační záměr ČNB, ale skutečná inflace před přistoupením. Ohledně kritéria omezujícího inflaci existuje zásadní námitka, že kandidátské země mají i nadále charakteristiky transformujících se ekonomik a je pro ně optimální vyšší míra inflace než pro současné členy EU. ČR je jakousi anomálií, protože česká cenová hladina je nižší než v ostatních kandidátských státech, včetně států s nižším HDP per capita. Cenová hladina se nachází přibližně na 45% průměru EU a významné rozdíly existují nejen v sektoru neobchodovatelného, ale i obchodovatelného zboží (kde by ceny měly být díky vzájemnému obchodu teoreticky shodné s EU). Důvodem může být například nižší reputace českých výrobků v EU, což se odráží i v jejich kvalitě. Část cen navíc i nadále podléhá regulaci. Potenciál pro růst cen je proto v ČR značný. Všechny tyto faktory mohou v budoucnosti vést k vyšší míře inflace, aniž by znamenaly hrozbu pro cenovou stabilitu. V případě rychle rostoucích ekonomik předpokládá ekonomická teorie rychlejší růst cen v neobchodovatelném sektoru (na základě takzvaného Balassa-Samuelsonova efektu). Empirické studie tento efekt ve většině případů potvrzují, jen stěží se ale shodují na jeho rozsahu. Odhady se obyčejně pohybují ve značně širokém rozmezí jednoho až pěti procentních bodů. Lze očekávat, že vyšší růst cen neobchodovatelného zboží v ČR se bude pohybovat blíž nižší hranici tohoto intervalu. I v případě, že by vyšší inflace odrážela rychlejší růst cen obchodovatelného zboží například kvůli zvyšující se kvalitě českých výrobků nebo jejich lepší reputaci na zahraničních trzích, nebude to znamenat problém pro konkurenceschopnost ekonomiky ani generovat škodlivé inflační tlaky.

Cenový skok spojený s rozšířením (a následná výrazně vyšší inflace) se po vstupu ČR do EU objeví, ale půjde o jednorázovou situaci. ČNB může udržet inflaci v rámci konvergenčního limitu, nebo inflaci v prvním období po vstupu “pustit” a po stabilizaci ji udržovat v období rozhodujícím pro posuzování splnění konvergenčních kritérií v jejich mezích.

3.2. Stabilita veřejných financí

Kritérium stability veřejných financí má dvě složky. První je maximální schodek ročního rozpočtu ve výši 3% HNP, druhá je maximální výše celkového veřejného dluhu na úrovni 60% HDP.

Podle odhadů české vlády průměrné rozpočtové schodky přesáhnou 3% českého HDP a měly by začít klesat až po roce 2005. Vzhledem k tomu, že státní rozpočet (a veřejné rozpočty vůbec) jsou tvořeny převážně mandatorními výdaji, má vláda poměrně úzký prostor k manévrování - řešením by bylo omezení mandatorních výdajů, což je ale v gesci parlamentu. Dalšími pravděpodobnými náklady pro české veřejné finance jsou výdaje spojené s transformací bankovního sektoru a důchodovou reformou.

(Ne)splnění konvergenčního kritéria pro rozpočtový deficit se tak zdá hlavním problémem vstupu ČR do Eurozóny. Existují dvě cesty k řešení. První je použít argument 3% limitu HDP jako nástroj k ukáznění české rozpočtové politiky. Druhým způsobem je doufat ve větší toleranci států Eurozóny a ECB k českému rozpočtovému deficitu, kdy by pro přijetí do Eurozóny postačila tendence ke snižování rozpočtového schodku, i když by aktuálně překročil 3% HDP (zejména tehdy, pokud by byly prostředky vynaloženy na prospěšné záležitosti, jako je transformace a vyčištění bankovního sektoru). Spoléhat se na toleranci ECB a současných států Eurozóny je ale poměrně riskantní strategie, mimo jiné proto, že by takové výjimky mohly ohrozit Pakt stability a růstu.

3.3. Kursová stabilita

Podle konvergenčního kritéria kursové stability se nesmí kurs české koruny odchýlit od kursu eura nad rozmezí 15% oběma směry. Pokud tato situace bude hrozit, bude muset ČNB buď intervenovat (což může být nákladné a s pochybnou účinností), nebo nechá kurs koruny pásmo opustit (a poruší konvergenční kritéria pro vstup do Eurozóny). Pro účinnost intervencí bude rozhodující, zda a jak se do nich zapojí Evropská centrální banka. Jasně vymezené povolené rozmezí pak způsobí i předvídatelnost chování ČNB a následnou vyšší zranitelnost české koruny vůči spekulacím.

3.4. Splnění maastrichtských kritérií - a co dál?

Splněním konvergenčních kritérií má kandidátský stát Eurozóny prokázat dostatečnou míru nominální konvergence. Objevily se ale i hlasy, které tvrdí, že kandidátské země jsou natolik odlišné od současných členů Eurozóny, že by mělo být zavedeno ještě další kritérium, které by vyžadovalo tzv. reálnou konvergenci (například dosažení určité úrovně HDP na obyvatele). Mnoho odborných studií už dokázalo, že takové požadavky, byť neustále opakované, nemají větší ekonomické opodstatnění. Existence měnové unie je plně kompatibilní s rozdíly v ekonomické vyspělosti jejích členů. To nakonec dokazuje i úspěšné členství tzv. periferních ekonomik (Irsko, Portugalsko, Španělsko a Řecko) v EMU.

4. Přístoupení k Eurozóně: kdy?

Datum přistoupení k Eurozóně bude určené společně rozhodnutím evropských orgánů (ECB, členské státy, Komise) a rozhodnutím ČR. Pro českou stranu by měla být rozhodující nikoli rychlost zavedení eura, ale jeho nekomplikovanost.

4.1. Před rokem 2006/7

Vstup České republiky do Eurozóny před rokem 2006 je značně nepravděpodobný. Umožnila by jej pouze jednostranná euroizace či výjimka z dvouletého pobytu v ERM II.

4.2. V období 2006 - 2007

Rok 2006 či 2007 je nejranějším reálným datem vstupu ČR do Eurozóny. Datum 2006/7 je lákavé pro rychlé překonání přechodného stádia v ERM II a rizik s tím spojených. Zároveň ale dost dobře neumožňuje nastavit vhodné parametry členství ČR v Eurozóně, které budou zřejmé až po vstupu ČR do Evropské unie.

4.3. Po roce 2007

Nejpravděpodobnější datum zavedení eura v České republice je období okolo roku 2008. Poskytuje ČR lhůtu 5 - 6 let na reformy a úpravy nutné pro přistoupení k Eurozóně (před i po vstupu do EU). Rok 2008 by umožnil i krátkodobé vystoupení z ERM II (v případě nečekaných potíží) či vstup do ERM II až po roce 2004, což by umožnilo české ekonomice “usadit se” po “šoku” z členství v EU.

5. Instituce ČR a euro

Na přijetí ČR do Eurozóny budou mít vliv na sobě nezávislé české instituce. Nejvýznamnější jsou vláda (navrhuje rozpočet), Parlament ČR (dolní komora schvaluje rozpočet, rozhoduje o zákonech stanovujících mandatorní výdaje) a Česká národní banka (měnová politika). V zájmu hladké přípravy na euroizaci české ekonomiky je záhodno zvážit možnost interinstitucionální dohody o koordinaci postupu přípravy ČR na vstup do Eurozóny. Dohoda by měla pokrýt vnitrostátní prvky i jednání s institucemi EU.

6. Symbolika eura

Euro není jen čistě ekonomický nástroj, ale i mechanismus s výraznou symbolickou hodnotou. Může být interpretováno více způsoby.

6.1. Euro jako symbol plného členství v EU?

Zavedení eura v ČR může být interpretováno jako dovršení integrace do Evropské unie, jako symbol plného členství. Zmizí další praktická i symbolická hranice mezi ČR jako novým členským státem a stávajícími členskými zeměmi. Není také bez významu, zda se datum pravděpodobného zavedení eura bude krýt s koncem dobíhajících přechodných období pro ČR jako nový stát.

Euro jako symbol plného členství se odráží i v programech některých politických stran. Přijetí eura je chápáno jako symbol vyspělosti české ekonomiky (Koalice) nebo použito jako argument pro odklad vstupu do Eurozóny kvůli nezralosti ekonomiky (ČSSD). V obou případech je poněkud opomíjen fakt, že členství v Eurozóně nemá souvislost s úrovní HDP per capita zapojeného státu.

Vstup ČR do Eurozóny by ale neměl být interpretován jako nevyhnutelný následek vstupu do EU. Zaprvé tomu tak není, ČR se součástí Eurozóny nemusí. I když dala EU najevo, že další opt-out z Evropské měnové unie nejsou “negotiable”, nesplněním některého z konvergenčních kritérií může ČR nahrazení české koruny eurem de facto jednostranně zabránit nebo odložit. Zadruhé se propojuje problematika eura s komplikovanými otázkami členství ČR v EU, a problém se tak v očích veřejnosti stává ještě nepřehlednější. Zatřetí by takové “osudové” propojení mohlo učinit členství ČR v EU nepopulární - s příslušnými dopady na výsledek referenda o vstupu ČR do EU.

6.2. Euro jako symbol vzdání se suverenity?

Interpretace zavedení eura v ČR jako dalšího kroku k omezení státní suverenity a jejímu přenosu na těžko kontrolovatelnou nadnárodní instituci je také poměrně častá. Součástí této interpretace je zpochybňování projektu společné evropské měny jako takového - s důrazem na jeho nejasný úspěch i fakt, že byl motivován převážně politickými důvody.

Proti interpretaci eura jako symbolu vzdání se státní suverenity lze poměrně snadno argumentovat tím, že otevřená a malá ekonomika typu České republiky postrádá měnovou suverenitu už nyní.

7. Na základě výše uvedených analýz dospělo Fórum pro evropskou politiku k následujícím doporučením a závěrům:

7.1. Klasická cesta do Eurozóny není pro současné kandidátské země zdaleka ta nejvýhodnější. Konvergenční kritéria byla koncipována a nastavena za odlišných okolností, a bylo by tedy žádoucí, aby byla přizpůsobena konkrétní situaci kandidátských zemí. V tomto ohledu by bylo pro Českou republiku výhodné, kdyby se mohla vyhnout potenciálně nestabilnímu období v ERM II - například cestou urychlené euroizace. Tato možnost je ale méně pravděpodobná a ČR by se měla připravit na přistoupení k Eurozóně tradiční (Maastrichtskou) cestou.

7.2. Splnění většiny konvergenčních kritérií by nemělo činit nepřekonatelné potíže. Potenciálně nejproblematičtější je snížení deficitu veřejných rozpočtů pod požadovanou 3% úroveň. To dále podtrhuje všeobecně uznávanou nutnost zásadní fiskální reformy. Stanovený horizont pro vstup do Eurozóny by mohl tuto reformu uspíšit, a zabránit tak odkládání politicky citlivých rozhodnutí. Rozdíl mezi cenovou hladinou v ČR a EU by sice mohl způsobit překročení inflačního konvergenčního kritéria krátce po vstupu, ale v dlouhodobé perspektivě by neměl představovat výraznější problém, i když cenová hladina v ČR zůstane pod průměrem EU.

7.3. Námitky proti vstupu ČR do Eurozóny založené na teorii optimálních měnových oblastí (optimal currency area) jsou jen těžko obhájitelné ve světle ekonomických ukazatelů České republiky. Navíc do značné míry spočívají na původní keynesiánské verzi této teorie a neberou v úvahu její nejnovější vývoj. Eurozóna je sice relativně méně vhodná oblast pro zavedení jednotné měny než například Spojené státy, to ale nevyhnutelně neznamená, že je nevhodná. Striktní uplatnění teorie optimálních měnových oblastí by vedlo k rozdrobení EU do desítek malých jednotek s vlastní měnou, jejichž hranice by neodpovídaly hranicím států - což je nepochybně absurdní představa. V případě České republiky se jedná především o hladkost a načasování vstupu do Eurozóny.

7.4. Vzhledem k blížícímu se vstupu do EU by měla ČR co nejdříve vypracovat strategii vstupu do Eurozóny. V tomto ohledu je důležité stanovení časového horizontu pro přijetí eura, což umožní zajistit kredibilitu celého procesu. Není důležitá rychlost, ale hladkost přechodu. Přesto se domníváme, že není důvod vstup do Eurozóny oddalovat a přikláníme se spíš k bližšímu datu. Nejrealističtější datum zavedení eura v České republice je období okolo roku 2008, které poskytne ČR lhůtu 5 - 6 let na reformy a úpravy nutné pro přistoupení k Eurozóně (před i po vstupu do EU).

7.5. Je nutná meziinstituční spolupráce vlády, parlamentu a České národní banky v postupu přípravy ČR na přistoupení k Eurozóně.

7.6. Euro by mělo být české veřejnosti předloženo jako symbol plného členství v EU, ale ne jako jeho nevyhnutelný důsledek. Česká republika bude mít po vstupu do EU možnost ovlivnit, kdy a zda do Eurozóny vstoupí. Zároveň by měl být zdůrazněn fakt, že vstup do Eurozóny neomezí měnovou suverenitu ČR nijak radikálně, protože ta je už dnes výrazně omezena (malou) velikostí a (značnou) otevřeností české ekonomiky.