Chorvatsko a Makedonie míří do Evropské unie: od sousedství k členství

V dubnu 2001 podepsala Makedonie po několika měsících rozhovorů dohodu o stabilizaci a asociaci s Evropskou unií. Chorvatsko, loučící se s dědictvím tudjmanovského režimu, v té době zahájilo rozhovory o vstupu. Obdobnou dohodu již mělo podepsanou z října téhož roku. Postupně se rozběhly rozhovory i s Albánií, Bosnou a Hercegovinou a Spolkovou republikou Jugoslávie.

"Dohoda přivedla Chorvatsko mnohem blíž EU a dává nám jasný rámec pro reformy, které musíme jako potenciální kandidát členství uskutečnit," komentoval podpis dohody chorvatský premiér Ivica Račan. Podle oficiálních dokumentů poskytuje proces stabilizace a asociace, kterým Unie reguluje vztahy s uvedenými pěti státy západního Balkánu, vyhlídku plného členství. Jak jsou vyhlídky konkrétní, závisí na progresivním přístupu přizpůsobeném situaci v každé zemi. Slova, že proces se inspiroval modely obnovy západní Evropy po druhé světové válce i politikou Evropského společenství vůči střední Evropě po pádu komunismu, nezní přesvědčivě.

Bude Chorvatsko "věčným čekatelem"?

Dva roky po zahájení prvních rozhovorů zatím neexistuje jasná známka toho, že by se Chorvatsko, jediná země z pětice, která je schopna v dohledné době splnit podmínky vstupu, viditelně členství přiblížilo. Turecko, které jako vůbec první podepsalo asociační dohodu s Evropskými společenstvími, zůstává "věčným čekatelem". Co když stejná perspektiva čeká i Chorvatsko?

Mír, stabilita, rozvoj… integrace?

Unie se o Balkán stará stále víc a ještě víc se zřejmě bude starat nadále. Peněz však na Balkán z EU pravděpodobně poteče stále méně. Budou je polykat vnitřní reformy a náklady spojené s přijetím nových členů. Po přijetí deseti nových zemí budou kritéria pro zisk financí na přípravu vstupu z rozpočtu EU v letech 2004 - 2006 splňovat jen Rumunsko a Bulharsko.

Druhý možný zdroj peněz z EU představuje program CARDS. Ten bude nicméně omezen. V roce 2000 byla v jeho rozpočtu téměř miliarda eur, která ale bude do roku 2005 snížena na polovinu. Nejvíc se ušetří radikálním seškrtáním rozpočtů na poválečnou obnovu Bosny a Hercegoviny a Kosova. EU dál ponese náklady nezbytné k tomu, aby tyto dva státy vůbec mohly plnit některé své základní funkce. Totéž se týká Albánie. Momentální zahraničněpolitickou prioritou EU na západním Balkáně je Srbsko. Chorvatsko i Makedonie jsou nyní ve srovnání s ostatními fungující země. Podpis dohody o stabilizaci a asociaci jim přinesl finanční injekci (namísto 22, respektive 21 milionů eur v roce 2000 získaly z programu CARDS v roce 2001 60, respektive 56 milionů), ta však byla pouze krátkodobá. Chorvatsko, z bezpečnostního a hospodářského hlediska nejméně problémová země západního Balkánu, zřejmě na omezování prostředků doplatí nejvíc.

Výši prostředků směrovaných na Balkán neovlivní v nejbližší době ani dosažený pokrok v procesu asociace. Balkánské země přitom budou stále závislé na západní rozvojové a humanitární pomoci. V získávání zdrojů z EU jim v následujících rozpočtových obdobích zřejmě budou stále více konkurovat země jižního Středomoří a Blízkého východu. Země západního Balkánu, s nejasnou nebo nulovou perspektivnou brzkého členství, se tedy o sebe budou muset postarat především samy.

Otázkou je, nakolik to dokáží. Slabá výkonnost místních ekonomik, korupce, malá autorita státu, nízký stupeň technologického rozvoje a další faktory omezují možnosti vlád balkánských zemí při snaze vymanit se z vleklé recese. Čím slabší je pozice vlád, tím silnější je pozice mezinárodních organizací - Světové banky, Mezinárodního měnového fondu, ale i EU v prosazování jejich vizí a ekonomických priorit pro dotyčné státy. Vlády, závislé na dodržování podmínek stanovených donátory, proto průběžně ztrácejí kontakt s voliči a většinou je nedokáží dostatečně zaujmout pro nutné reformy. Konkurenceschopnost místních podniků je nízká, výrazně se většinou vymykají pouze firmy spojené se zahraničním kapitálem a přístupem k nejnovějším technologiím, které jsou obvykle výrazně produktivnější než čistě domácí firmy. To ale znemožňuje dostatečné rozvinutí domácí kapitálové základny. Místní vlády proto musejí víc spoléhat na rozvojové banky než na domácí i zahraniční kapitálový trh.

Konečným cílem procesu stabilizace a asociace je podle oficiálních dokumentů přinést regionu "mír, stabilitu a hospodářský rozvoj a otevřít perspektivu integrace do struktur EU." Těžko však uvěřit, že Unie bude postupovat idealisticky - ve snaze naplnit tento vznešený cíl: v praxi bude mít velké problémy už s integrací nynějších kandidátských zemí. Uvedeným slovům také můžeme rozumět takto: hlavní je mír, stabilita je žádoucí, dobrý by byl i hospodářský rozvoj, integrace do EU je ale až na posledním místě.

Strach z uprchlíků

Pokud rozšíření směrem na Balkán nepatří k prioritám politiky EU, ba dokonce ani jejím důležitým položkám, proč by se EU vlastně o Balkán měla chtít starat? Pro to existuje víc důvodů, jeden ale dominuje. Jsou to migranti. A už se jedná o válečné uprchlíky či nelegální gastarbeitry. Balkánské země obecně slouží jako tranzitní body na trase migrací ve směru východ - západ. Nikoli náhodou byly závazky ohledně zpětného přijetí migrantů, kteří bez odpovídajících dokumentů odcestovali z Makedonie nebo Chorvatska do zemí EU, začleněny již do rozhovorů o stabilizaci a asociaci. Stabilizační a asociační dohody mají mimo jiné sloužit k tomu, aby se státy, které s EU takovou dohodu uzavřou, staraly o to, kdo a jak do jejich zemí vstupuje a jak je opouští.

Pro Makedonii, kde stále zůstávají tisíce albánských uprchlíků ze sousedního Kosova a jižního Srbska, kteří se odmítají vrátit, byl požadavek přijetí všech uprchlíků, kteří do EU dorazili přes Makedonii od roku 1999, velmi nepříjemný. Výměnou Unie nabídla sladký příslib budoucího členství - při troše smůly ale může zůstat jen u něj. Uprchlíci byli nejsilnějším hybatelem politiky EU vůči krizím v bývalé Jugoslávii. Bosenská zkušenost byla pro EU dostatečně varující. Obava z nové uprchlické vlny byla určující pro přístup EU ke krizi v Albánii (v roce 1997), v Kosovu (1998 - 1999) a v Makedonii (2000 - 2001). Ovlivnila také vznik a podobu toho, co se nazývá stabilizační a asociační dohoda, aplikovaná poprvé na Makedonii a Chorvatsko.

Dohody dávají občanům zemí západního Balkánu naději na to, že budou jednou občany sjednocené Evropy. Nemusejí tam proto spěchat už dnes, natožpak načerno. Dohody zavazují vlády dotyčných zemí chránit práva menšin, což je jedním z nejbolestnějších bodů, vyvolávajícím masovou migraci, a dále chránit lidská práva a dodržovat tržní principy v ekonomice (v zájmu stability).

Stabilizační a asociační dohoda však nepřináší jen klady. Jejich zavádění vedlo k rozdělení Balkánu na dva bloky - a následně politickému soupeření mezi nimi. Na jedné straně stojí kandidáti členství, Rumunsko a Bulharsko, na druhé země bývalé Jugoslávie a Albánie. Tím se narušuje proces vytváření jednotného balkánského trhu, ke kterému měl vést Pakt stability - rovněž iniciovaný EU (s participací) USA, Ruska, Japonska, Turecka a mezinárodních finančních institucí.

Napětí mezi projekty uzavření stabilizačních dohod a vytváření jednotného balkánského trhu je zřejmé, ale není jasná nadřazenost. V EU se v tomto směru dosud nikdo odpovědný zřetelně nevyslovil. Byla-li by dána přednost procesu stabilizace a asociace, upřednostní se zároveň dvoustranné smluvní vztahy mezi potenciálními kandidáty členství a EU. Pokud by mělo mít přednost vytvoření ekonomicky integrovaného regionu, EU nemůže dost dobře využívat politiky podmiňování členství, což je smyslem procesu stabilizace a asociace.

Bude balkánská vlna rozšíření?

Několik dní poté, co Chorvatsko podepsalo dohodu o stabilizaci a asociaci odpověděl koordinátor Paktu stability Bodo Hombach na přímou otázku novinářům, že Pakt je jistým druhem čekárny na plnoprávné členství v EU. Komisař Günter Verheugen řekl jasně, že bez regionální spolupráce nedojde ani k přijetí do EU. Tomu se dalo bez potíží rozumět tak, že na přijetí do EU by měl být kolektivně připraven celý region. Dohody o stabilizaci a asociaci však napohled zaváděly model vícerychlostní integrace - některým zemím jakoby dávaly možnost přeskočit ostatní. Podíváme-li se na jednotlivé případy zvlášť, je vidět, že dohody slouží ze všeho nejvíc jako účelový prostředek zahraniční politiky EU. Dohoda byla s Makedonií rozjednaná v době, kdy se rychle přibližoval vnitřní ozbrojený konflikt, který hrozil zemi roztrhnout na dva díly. Uzavřena byla, když konflikt vrcholil. Podpis dohody byl za této situace gestem, které mělo demonstrovat zájem EU na uchování celistvosti země. Smyslem uzavření dohody s Chorvatskem zase bylo politicky podepřít vstřícnou zahraniční orientaci země, která je na vstup připravenější nejen nesrovnatelně lépe než Makedonie, ale i lépe než Bulharsko a Rumunsko.

Odkládání rozhovorů s Albánií, zemí bezkonkurenčně nejméně připravenou ke vstupu, naznačuje ještě něco. Započetí rozhovorů bylo odkládáno s odkazem na technická kritéria. Ve srovnání s případem Makedonie, která podepisovala na vrcholu vnitřní nestability a při nevyřešených národnostních problémech (což je jedním z nejzávažnějších technických kritérií EU), to neznělo příliš přesvědčivě. Požadavky, které vyslovovaly delegace EK, zahrnovaly i problémy, které ještě nejsou vyřešeny ani v zemích, které jsou oficiálními kandidáty členství. Vzhledem k neochotě zahájit rozhovory o dohodě s nejméně vítaným "potenciálním kandidátem" by skeptik skoro řekl, že spíš než pootevřít perspektivu členství je smyslem dohod o stabilizaci a asociaci neuzavřít ji úplně.

Dobré filmy a krvavé bifteky

K přijetí balkánských zemí, především těch, kterým je určen proces stabilizace a asociace, se staví nepříznivě i převažující mínění v členských zemích EU. Chorvatsko, které si stojí nejlépe, se už dlouho snaží vymanit z negativního obrazu Balkánu. Balkánské země však v očích Evropanů splývají. V roce 2001 zveřejnil Eurostat údaje, které nevyzněly příliš radostně. S přijetím zemí bývalé Jugoslávie (vyjma Slovinska) souhlasila většina občanů pouze v jediné balkánské zemi, která je členem EU - v Řecku. Pouze pro přijetí Makedonie se vyslovila méně než polovina (47%) řeckých respondentů. I těchto 47% hlasů však bylo více, než získalo Chorvatsko - země, která obecně činila na respondenty nejlepší dojem - mezi respondenty v kterékoli jiné zemi.

Pro přijetí Chorvatska se vyslovila těsná většina dotazovaných v Itálii: 41% pro, 39% bylo proti. V jiných zemích, jmenovitě ve Francii a Rakousku ale všechny země bývalé Jugoslávie získaly podstatně méně a odpor proti přijetí několikanásobně převyšoval vstřícnost. Bosna a Hercegovina spolu s Makedonií jsou podle tohoto průzkumu nejméně vítanými kandidáty členství v zemích EU. Chorvatsko si většinou stojí nejlépe, nanejvýš však o několik procent.

Jeden srbský spisovatel nedávno popsal následující scénu z restaurace v Itálii. Číšník, který slyšel jeho rozhovor s partnerem u stolu v srbštině, se k nim obrátil se slovy: "Vy si určitě dáte krvavý biftek." Nedávné válečné konflikty skutečně natolik zamlžily obraz bývalé Jugoslávie, kdysi málem výkladní skříně komunistického tábora, že se podstatně neliší od obrazu Rumunska a Bulharska. Ba co víc, Rumunsko i Bulharsko si stojí lépe. Průměrná podpora vstupu se podle uvedeného průzkumu pohybovala takto: 35% pro Bulharsko a Slovinsko, 33% pro Rumunsko, 31% pro Chorvatsko, pro Makedonii jen 27%.

Balkán je pro průměrného obyvatele EU bizarní oblastí, kde se točí dobré a "cool" filmy, ale kterou málokdo chápe jako součást Evropy. A to, co rádi vídají na filmovém plátně, by neradi pod společnou střechou. Chorvatsko, pro které by zřejmě nebylo zásadním problémem přijetí acquis communautaire, se už léta snaží z tohoto obrazu vymanit. Ironií osudu to bylo především vystupování jeho bývalého hlavního představitele, prezidenta Franjo Tudjmana, což na Západě budilo dojem, že Chorvatsko k Balkánu bytostně patří. Hlas samotného Chorvatska byl navíc příliš slabý na to, aby byl slyšet (ostatně ani Slovinsko nemá mezi řadovými Evropany nejlepší zvuk). Po celá devadesátá léta zdůrazňovaný "útěk z Balkánu" navíc neprospíval ani Chorvatsku samotnému, neboť nutil k umělému odřezávání přirozených hospodářských vazeb na Srbsko a Bosnu a Hercegovinu. To všechno jsou však záležitosti mimo hlavní zájem EU. Chorvatsko pro Unii nepředstavuje zvláštní hrozbu, ale ani přínos. A tak to může zůstat. Zatím se nezdá, že by se někdo stal členem EU jen proto, že svědomitě plnil zadaná kritéria. Chorvatsko se prostě nestihlo začlenit do současné vlny rozšíření, když se vrata EU pootevřela.

V případě Makedonie převažovaly ze strany EU dlouho rady a doporučení nad pomocí. Ani Makedonie ovšem nespěchala - ministerstvo zahraničí vytvořilo oddělení pro integraci do EU teprve v roce 1998. Ekonomická reforma mezitím hraničila s organizovaným tunelováním země za účasti vlád. Pak přišel vnitřní konflikt, který do budoucna nepochybně způsobí další zaostávání. Konflikt je přitom výsledkem nejen etnického napětí a vlivů zpoza hranice (Kosova), ale i vleklé politické a ekonomické krize. Čím víc bylo v každodenním životě nejistoty, tím víc si lidé slibovali od konfrontace. Konflikt a ekonomická krize jsou dvě veličiny na sobě navzájem závislé; bohužel tvoří do značné míry uzavřený kruh. Krize vede ke konfliktu, jehož výsledkem je opět krize. Pomoc zvenčí je nezbytná, ale kdo zaručí, že nebude dávkovaná tak, aby zamezila dalšímu otevřenému konfliktu, avšak nedala reálnou naději na skutečné uzdravení?

Nejasná perspektiva

V devadesátistránkovém Strategickém dokumentu o rozšíření EU z konce roku 2000, těsně po pádu Miloševiće, v době, kdy začal nástroj zvaný proces stabilizace a asociace vstupovat do politické praxe, byly západnímu Balkánu věnovány dvě třetiny jediné strany, z toho Chorvatsku a Makedonii po několika řádcích. Byla však alespoň naznačena perspektiva členství, o čemž nebyla u Ruska, Ukrajiny a maghribských zemí, které jsou zmiňovány v podobném kontextu "evropského sousedství", ani zmínka.

Přesto je perspektiva členství - napohled slibná - ve skutečnosti velmi nejistá. I když Makedonie a Chorvatsko, které mezitím uzavřely jednání o Dohodě o stabilizaci a asociaci s EU, splnily všechny požadavky, které Brusel postavil jako podmínky členství, zůstanou pouze potenciálními kandidáty. Nikoli kandidáty. Není tedy nijak dáno, že EU s nimi někdy skutečně předvstupní rozhovory zahájí.

I když země západního Balkánu splní zadané požadavky, během několika následujících let se EU bude vyrovnávat s vnitřními reformami a integrací nových členů z východu. Tito členové budou chudší, a jako takoví budou závislejší na strukturálních fondech - a současně žárlivější vůči novým kandidátům. Budou se pravděpodobně stavět proti financování nákladů na přípravu nových členů.

Ze zemí západního Balkánu se k současným kandidátům - Rumunsku a Bulharsku - může připojit jen Chorvatsko. To definitivně změnilo svůj dosavadní přístup charakterizovaný jako "útěk z Balkánu" loni, po rozhodnutí o přijetí deseti nových členů. Koncem roku 2002 zaslaly země západního Balkánu (Chorvatsko, Makedonie, Bosna a Hercegovina, SR Jugoslávie a Albánie) Unii společný dopis, v němž vyjádřily přání dočkat se potvrzení "jasné perspektivy v Unii". Není ale příliš pravděpodobné, že by se jim takového potvrzení dostalo. Přinejmenším ne brzy.

Unii nelze vyčítat, že nechce léčit rány, které sama nezpůsobila. Má koneckonců dost práce sama se sebou a ani ochrana blahobytu současných občanů není nic nepřirozeného. Věci jsou bohužel takové, jaké jsou. Pokud má Evropa být časem synonymem pro Evropskou unii, pak Balkán není její příliš vítanou součástí. Uzavření stabilizační a asociační dohody s Makedonií a Chorvatskem bylo jistým posunem, nutným uznáním faktu, že západní Balkán v Evropě přece jen leží. Od akceptování vidiny členství ke skutečnému vstupu však povede ještě dlouhá a klikatá cesta.

Filip Tesař(1969) vystudoval etnologii na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy. Působí v Ústavu mezinárodních vztahů. Specializuje se na současnost i dějiny Balkánu. Této problematice se věnoval i jako žurnalista, humanitární pracovník a diplomat.