Co čeká Visegrád v rozšířené Evropské unii?

Spolupráce států visegrádské skupiny měla po roce 1989 svá lepší i horší období. Bývalý maďarský premiér Viktor Orbán ji v únoru 2002 dočasně zablokoval, když v průběhu domácí předvolební kampaně navrhl přezkoumat soulad Benešových dekretů s právem Unie. Jeho výroky znamenaly přechodný konec obnovené spolupráce, která se začala rozvíjet po nástupu Zemanovy a Dzurindovy vlády v České, respektive Slovenské republice. Oba premiéři byli po období nezájmu, charakteristickém pro Klausovu a Mečiarovu éru, visegrádské myšlence nakloněni.

Tyto změny působí dojmem, že intenzita spolupráce visegrádské čtyřky závisí na nestabilních preferencích politických lídrů. Ti ale mohli mít politické zábrany využívat visegrádskou spolupráci pro krátkodobé cíle či konkrétní situace, protože mezinárodní prostředí jí nebylo příliš nakloněno.

Evropská unie a regionální spolupráce

Politiku EU vůči regionálním uskupením třetích států definují dvě politické úvahy. Zaprvé Unie podporuje třetí státy v rozvíjení dobrých vztahů se sousedy, protože ty jsou klíčem k regionální stabilitě a bezpečnosti. Tato politika vychází z předpokladu, že díky mezinárodnímu provázání ekonomických, politických, kulturních a společenských vztahů političtí aktéři přehodnotí své zájmy a vyvarují se konfrontačních strategií.

Zadruhé Unie změnila orientaci svých vnějších ekonomických vztahů v tom smyslu, že bilaterální smlouvy se třetími státy čím dál častěji doplňuje či zcela nahrazuje dohodami s celými regionálními uskupeními. Například se skupinou středomořských států uzavřela bilaterální asociační dohody v očekávání, že tyto země podepíšou dohodu o zóně volného obchodu. Existující dohody o spolupráci mezi EU a MERCOSURem (Argentina, Brazílie, Paraguay, Uruguay) by měly být rozšířeny o zastřešující společnou dohodu o volném obchodu. Místo podpisu bilaterálních smluv s Laosem, Kambodžou a Vietnamem přiřadila EU tyto země ke smlouvě o spolupráci s ASEAN. Dohody z Cotonou, které EU uzavřela se sedmdesáti sedmi rozvojovými zeměmi z Afriky, Karibiku a Pacifiku (ACP), počítají s podpisem smluv o volném obchodu mezi EU a jednotlivými uskupeními zemí ACP. Unie chce podpořit regionální ekonomickou integraci těchto států a očekává, že tato uskupení budou pokračovat v liberalizaci obchodu a vytvoří organizační strukturu podobnou té unijní.

Podpora dobrých sousedských vztahů a politika vnějších ekonomických vztahů mají posílit regionální spolupráci a propojit Unii s existujícími regionálními uskupeními - s ohledem na jejich soudržnost, celistvost a institucionální identitu. Ve vztahu k regionálním uskupením kandidátských zemí je přitom politika Unie rozporuplná.

Skupiny států vstupující do EU

EU na jednu stranu upřednostňovala přístupová jednání se skupinami států, které spolu v ekonomické a politické oblasti již úzce spolupracovaly. Předpokládalo se, že stát, který je schopný kooperovat se svými sousedy, se může do Unie úspěšně začlenit a že regionální spolupráce učí kandidáty, jak do budoucna v Unii vyjednávat. Proto EU považovala visegrádskou spolupráci i jiná regionální uskupení za úspěch a pokrok na cestě do Evropy.

Když ale Unie vytvářela své smluvní vztahy se zeměmi střední a východní Evropy, tyto předpoklady se v politice vůči visegrádské skupině neodrazily. EU s těmito státy nejednala jako s regionálním uskupením. První obchodní dohody, dohody o přidružení a vyjednávání o vstupu byly charakteristické čistě bilaterálním přístupem. To v podstatě bránilo rozvinutí regionální spolupráce a vedlo k "přístupovému soutěžení".

V procesu přístupových jednání podřídila Evropská unie obsah regionálních dohod požadavkům Jednotného trhu. Unie očekává, že kandidátské státy znovu projednají mezinárodní smlouvy, které nejsou kompatibilní s pravidly Jednotného trhu, nebo od nich odstoupí. Celní unie mezi Českou a Slovenskou republikou by musela být například zrušena, kdyby jedna z těchto zemí vstoupila do EU dřív. Stejně striktní je princip nadřazenosti pravidel Jednotného trhu pro dohody o volném obchodu, které Slovinsko uzavřelo s Chorvatskem a Makedonií. V souladu s touto logikou EU očekává, že kandidátské státy zavedou směrem k sousedním státům schengenský hraniční a vízový režim.

Rozporuplnost ostatně charakterizuje celou unijní politiku rozšíření. V červenci 1997 Komise doporučila zahájit vyjednávání se skupinou šesti zemí. Její složení nesouhlasilo se složením existujících regionálních uskupení - visegrádské čtyřky a pobaltských států. Tváří v tvář třinácti přihláškám dala Unie přednost své interní soudržnosti a governabilitě a odmítla paralelní vyjednávání i vstup všech kandidátů najednou. Toto rozhodnutí reflektovalo tzv. Kodaňská kritéria, která spojila vstup nových zemí do Unie s politickou, ekonomickou a administrativní připraveností kandidátů a včasným přizpůsobením vlastní institucionální kapacity. Původní regionální vazby a spřízněné zahraničněpolitické zájmy kandidátských zemí, které tyto skupiny vyjadřovaly, nehrály v hodnocení Komise žádnou roli.

Tento přístup byl pozměněn způsobem, který ilustruje mediační roli Evropského parlamentu a Evropské rady a posílil politickou dimenzi rozšíření EU. Evropský parlament kritizoval rozhodnutí Komise a doporučil zahájit přístupová jednání se všemi státy střední a východní Evropy a Kyprem. Na zasedání Evropské rady v Lucemburku (prosinec 1997) však názor Komise převládl a přístupové negociace byly zahájeny pouze s pěti kandidáty. Změna přístupu nicméně spočívala v tom, že zbývajících pět států střední a východní Evropy zahájilo proces screeningu unijního acquis. Podnětem k tomuto rozhodnutí byly obavy, že pokud by se vyčlenila určitá skupina "zasloužilých" kandidátů, mohla by získat exkluzivní charakter, což by diskriminovalo ostatní kandidátské země. Aby se vyhnula vzniku skupiny s potenciálně silnější pozicí v procesu vyjednávání, rozhodla Unie vyjednávat s kandidáty zvlášť a simultánně.

V prosinci 1999 rozhodla Evropská rada v Helsinkách o zahájení přístupových rozhovorů se šesti ze sedmi zbývajících kandidátů. Zároveň zdůraznila, že ne všichni kandidáti splní Kodaňská kritéria ve střednědobém horizontu. V Helsinkách tak došlo ke zmírnění požadavků z Lucemburku a do skupiny kandidátských zemí mohlo být přizváno i Bulharsko a Rumunsko. Spíš než nesoulad mezi členstvím v regionálním uskupení a skupině kandidátů způsobila tuto změnu politiky snaha demonstrovat perspektivu členství státům jihovýchodní Evropy, které postihla válka v Kosovu a rostoucí nestabilita na Balkáně. Přijetí širší politické perspektivy vedlo na Evropské radě ve Feiře v červnu 2000 k prohlášení, že státy západního Balkánu jsou potenciálními kandidáty členství v EU. Redefinici skupiny kandidátských zemí lze vysvětlit tím, že EU má určité problémy s legitimizací diferenciačního přístupu k rozšíření, protože se profiluje jako organizace, která může potenciálně zahrnout všechny evropské státy.

Diferenciaci mohou ospravedlnit pouze univerzální argumenty, platné pro každou kandidátskou zemi, které budou věrohodné v tom smyslu, že každý potenciální kandidát se s vynaložením určitého úsilí může stát členem. Alternativním ospravedlněním mohou být politické argumenty, které jsou zřejmé všem členským státům EU a také okolnímu světu.

Skupiny států uvnitř EU

Možnost vytvářet regionální uskupení je součástí národní suverenity jednotlivých členských států EU. Žádná primární smlouva neopravňuje Unii k zásahům do takové spolupráce, pokud působení tohoto uskupení nespadá do oblasti exkluzivních kompetencí EU a členské státy takovou aktivitou neohrožují unijní cíle. EU flexibilně přijala regionální iniciativy členských států, když v Amsterodamské a Nicejské smlouvě zakotvila mechanismus úzké spolupráce. Příkladů je v EU několik a spolupráce může zahrnovat i třetí státy. Hospodářská a měnová unie zahrnuje dvanáct členských států a Schengenskou smlouvu uzavřelo původně pouze pět zakládajících členů EHS. Zatímco se tato uskupení institucionalizovala nebo byla napojena na právní rámec smluv, další zůstala na neformální úrovni: Výmarský trojúhelník Francie, Německo a Polsko, spolupráce zemí Beneluxu, severní křídlo států kolem Baltského moře.

Visegrádské skupině uvnitř Unie odpovídá nejvíc Benelux. V obou případech se jedná o uskupení menších států s otevřenou ekonomikou, které se nacházejí na periferii Německa. Spolupráce zemí Beneluxu spočívá v pravidelných schůzkách premiérů a ministrů zahraničí Nizozemska, Belgie a Lucemburska. Během těchto konzultací vznikají společná stanoviska k důležitým bodům unijní agendy. Příkladem může být memorandum těchto zemí k institucionální reformě, které přednesly na poslední mezivládní konferenci v prosinci 2000, nebo memorandum o spolupráci v oblasti vnitřních věcí a justice, které společně vydaly před Evropskou radou v Tampere. V obranné politice mají státy Beneluxu neformální dohodu o stálých reprezentantech v ústředí NATO; Belgie a Nizozemsko dále integrovaly velitelství svých námořních sil. Rozsah a intenzitu spolupráce států Beneluxu však nelze přeceňovat. Narozdíl od Lucemburska jí Belgie a Nizozemí, které se nyní přiklánějí spíš ke strategii vylepšování vztahů s Německem a Francií, nepřipisují v posledním desetiletí tolik důležitosti.

Dalším potvrzením absence soudržných a trvalých skupin států uvnitř Patnáctky je vznik Evropského sdružení volného obchodu (EFTA). Finsko, Rakousko a Švédsko po připojení k Unii ve své spolupráci nepokračovaly. Přestože EFTA vznikla v roce 1960 jako alternativa k Evropskému hospodářskému společenství a měla hrát i společenskou úlohu, nevyvinuly se mezi jejími členy po vstupu do EU žádné těsnější vazby. Přestože Finsko, Rakousko i Švédsko nejsou členy NATO, nespolupracovaly ani na "neutrální" pozici v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jak se EU původně obávala.

Jedním z možných vysvětlení je, že menší státy volí mezi spojenectvím s velkými členskými zeměmi a koalicí s menšími členskými státy, ale neuplatňují důsledně ani jednu z těchto strategií, protože obě možnosti považují za výhodné. Jiné vysvětlení představuje různorodý charakter a fragmentace unijní agendy, která nahrává ad hoc koalicím a brání vytváření stabilních uskupení.

Vstup do EU jako podnět pro visegrádskou spolupráci? Hlasovací pravidla a pravomoci v Radě

Co nabízí visegrádské skupině rozdělení hlasovacích práv a nová hlasovací pravidla v Radě? Amsterodamská a Nicejská smlouva rozšířily kvůli vstupu nových zemí rozsah rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě. Podle nového systému bude mít od 1. ledna 2005 visegrádská skupina na základě počtu obyvatel 58 hlasů: sedm Slovensko, po dvanácti Česká republika a Maďarsko a 27 Polsko. Toto číslo nestačí pro blokování rozhodnutí; v Unii rozšířené na 27 členů bude třeba získat v Radě 91 hlasů. V EU-25, bez Bulharska a Rumunska, by státům visegrádské čtyřky k zablokování rozhodnutí stačila podpora dvou menších nebo jednoho velkého členského státu (Británie, Francie, Itálie, Německo; každý z těchto států má 29 hlasů).

Pokud by státy Visegrádu chtěly pro svou politickou iniciativu získat kvalifikovanou většinu v EU-27 (258 hlasů), potřebovaly by podporu všech čtyř velkých států a nejméně šesti dalších členských států, nebo podporu jednoho velkého a všech devatenácti menších členských států. Nicejská smlouva dále vyžaduje, aby návrh, který předloží Komise, podpořila v Radě nejméně polovina členských států. Dvě třetiny musí souhlasit s návrhem, který prezentuje členská země. Dosažená většina při hlasování musí odpovídat nejméně 62% celkové populace Unie. O přezkoumání tohoto požadavku může požádat členský stát.

Společný hlasovací potenciál visegrádské čtyřky v Radě nebude impulsem k intenzivnější spolupráci těchto zemí uvnitř Unie, protože by na efektivní změnu evropské politiky nestačil. Nová hlasovací pravidla na druhou stranu vyžadují vytváření velkých koalic, proto je lze považovat i za nástroj umožňující spolupráci. Výsledné rozhodnutí bude muset uspokojit co nejvíc zájmů. Vysoké nároky na konsensus sice omezují schopnost Unie jednat, zároveň ale napomáhají těm iniciativám, které už odráží shodu členských států. Takové návrhy mohou připravit právě regionální uskupení členských států typu V4.

Předpokladem společných iniciativ visegrádských států na půdě Unie jsou shodné zájmy všech čtyř zemí v určité politické oblasti. Z finančního hlediska jsou pro Unii nejdůležitější strukturální a kohezní fondy a Společná zemědělská politika, což se po přistoupení V4 v roce 2004 nezmění. Visegrádské země se už jako řádní členové zapojí do debaty o Agendě 2007, tj. o rozpočtu EU pro období 2007 - 2012.

Heterogenita v EU-27

Různorodost politické agendy Unie je jedním z hlavních faktorů, které působí proti vytváření stabilních koalic uvnitř současné Patnáctky. Krátkodobé ad hoc koalice nemusí ale po rozšíření přetrvat jako dominantní způsob mezivládní spolupráce. EU-27 bude heterogenní do té míry, že členské státy budou kvůli koordinaci svých reformních strategií stále více vyhledávat spolupráci v menších skupinách.

Heterogenita Unie může ohrozit efektivitu rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě a legitimitu a soudržnost Evropského parlamentu, kterou tento orgán potřebuje pro své kontrolní a reprezentativní pravomoci. Jestliže budou tyto klíčové prvky komunitární metody nefunkční, může to paralyzovat chod unijních institucí.

Rozšířená Unie bude ekonomicky a strukturálně daleko různorodější: členské státy se budou více lišit co do velikosti, administrativních tradic i národních institucionálních uspořádání. Největší rozdíl bude v ekonomické úrovni jednotlivých členů. Vlády členských států budou proto pokračovat v politice "regulované soutěže" a v oblasti sociálních a ekologických standardů nebudou ochotné zajít dál, než je nutné minimum. EU-27 také bude čelit novým bezpečnostním rizikům. Pocit ohrožení a politické priority členských států, které sousedí se Společenstvím nezávislých států, budou odlišné od zájmů států jihovýchodní Evropy. Sousedství hraje důležitou roli v oblasti bezpečnostních rizik, jako jsou organizovaný zločin, pašování drog, etnické konflikty a nucená migrace. Státy, které budou čelit podobným hrozbám, spolu budou pravděpodobně úzce spolupracovat. V4 by z těchto důvodů mohla iniciovat vytvoření "východní dimenze" EU.

Evropská unie je také stále důležitějším aktérem na poli mezinárodní bezpečnosti. Členské státy ale rozděluje míra ochoty a schopnost účastnit se mezinárodních vojenských akcí, legitimizace takového kroku navíc vylučuje rozhodování kvalifikovanou většinou. Velké členské státy na tuto situaci již reagovaly a koordinují své politiky v menších skupinách, kde je přijetí rozhodnutí dosažitelnější než v Radě ministrů. Britský premiér například pozval v listopadu 2001 své protějšky z Francie a Německa na soukromou večeři, kde projednávali situaci v Afghánistánu. Menší členské země byly přizvány až po tomto okázalém diplomatickém lobbyingu. Předchůdcem takového přístupu je například Kontaktní skupina pro Balkán, která úspěšně koordinovala americké, unijní a ruské pozice v bývalé Jugoslávii. Z členských států EU ale byly zastoupeny pouze Velká Británie, Francie, Německo a Itálie. Zatímco v těchto neformálních uskupeních mají menší členské státy jen okrajový vliv, koordinace nebo integrace jejich pozic v oblasti bezpečnosti a obrany by mohla posílit reprezentaci jejich zájmů. To je příležitost i pro visegrádskou skupinu. Takový přístup by byl konstruktivnější než pouhá kritika jednání velkých zemí a lpění na komunitární metodě, která již dosáhla svého limitu.

EU-27 bude čelit i větší politické heterogenitě. Členské státy formují své politiky na základě různé míry domácí podpory. Po rozšíření budou jednotlivé vlády v Bruselu prezentovat ještě odlišnější priority. Amsterodamská a Nicejská smlouva zavedly nástroj posílené spolupráce (enhanced cooperation), který umožňuje rozdílnou intenzitu spolupráce mezi členskými státy. Smlouva z Nice dále zakládá detailní systém pravidel pro užití posílené spolupráce v každém ze tří pilířů EU. Tento instrument by visegrádská skupina mohla využít k dalšímu rozvinutí spolupráce v EU.

Závěr

Je pravděpodobné, že Unie po svém rozšíření spolupráci visegrádských států usnadní. Zatímco integrační snahy třetích států EU podporuje, průběh rozšiřovacího procesu visegrádské spolupráci příliš impulsů k dalšímu prohlubování neposkytl. Odborná literatura poukazuje na nedostatky existujících regionálních uskupení stávajících členů EU. Rozšířená Unie bude mít pro existenci těchto uskupení - a tedy i pro spolupráci visegrádské skupiny - několik opodstatnění. Zaprvé nová pravidla hlasování a pravomoci ustavené Nicejskou smlouvou umožní vznik širokých koalic. Participace na jejich činnosti by ale rozhodně neměla iniciovat rozpad visegrádské skupiny. Zadruhé výsledný finanční přínos reformy strukturální a zemědělské politiky je v zájmu všech členů V4, tento bod unijní agendy proto budou prosazovat společně. A zatřetí spolupráce podskupin členských států uvnitř Unie je efektivní odpovědí na problém strukturální, ekonomické, bezpečnostní a politické heterogenity EU-27.

Zmíněné okolnosti vytváří nutné, ale nikoli dostatečné podmínky pro resuscitaci a další prohloubení visegrádské spolupráce. Jestliže političtí lídři států visegrádské skupiny a jejich domácí politická scéna nebudou myšlence V4 nakloněni, žádný efekt se nedostaví.

Z angličtiny přeložily Tereza Hořejšová a Věra Řiháčková