Deficity veřejných rozpočtů oddalují přijetí eura

Česká republika se tento rok stane novým členem rozšířené Unie. Tím na sebe spolu s dalšími deseti zeměmi převezme závazek přistoupení ke společné měně. Každý z nových členů bude tudíž nucen formulovat svoji strategii a načasování přijetí eura. Předvstupní hospodářské programy (PHP) budou po vstupu nahrazeny takzvaným Konvergenčním programem, jehož hlavní náplní bude analýza plnění maastrichtských konvergenčních kritérií (přehled viz tabulka 1). Právě jejich plnění a schopnost provádět potřebné strukturální reformy (trh práce, veřejné finance) zásadním způsobem ovlivní možnost přijetí eura u nových členů Unie.

Tabulka 1: maastrichtská konvergenční kritéria, zdroj: ČNB

Rizika odkládání přijetí společné měny

Do jaké míry může být oddalování přijetí eura pro ČR riskantní je u nás předmětem stálých diskusí. Klíčovým strategickým cílem české hospodářské politiky by měl být udržitelný proces reálné konvergence. Úvahy o načasování přijetí společné měny by proto měly především zohledňovat to, zda rychlé přijetí nebo spíše odložení přijetí eura podpoří proces udržitelné reálné konvergence.

Mnoho odborníků nepochybuje o tom, že přijetí společné měny značně sníží transakční náklady spojené s mezinárodním obchodem a povede také k eliminaci kurzového rizika. To jsou značně pozitivní efekty, zvláště pro ČR, malou otevřenou ekonomiku s vysokým podílem mezinárodního obchodu s eurozónou na HDP. Budoucí hospodářský růst totiž s nejvyšší pravděpodobností potáhne právě zahraniční obchod (vylepšování salda výkonové bilance). Výše zmíněné pozitivní efekty působící na mikroekonomické úrovni by měly jednoznačně podpořit proces reálné konvergence.

Problematickým zůstává dopad rychlého přijetí eura na makroekonomické úrovni. Vstupem do eurozóny přijdeme o možnost provádět autonomní měnovou politiku a přestane fungovat kurzový vyrovnávací mechanismus. V takovou chvíli může být rizikem, pokud je ekonomika vystavena takzvaným asymetrickým šokům. Asymetrickým šokem se rozumí šok na straně poptávky (prudká změna poptávky v určitém odvětví trhu) nebo nabídky (například prudký vzestup cen výrobních vstupů), který dopadá v daleko větší míře na jednu zemi, například ČR, než na ostatní členské země. V případě podobného šoku (nadále za předpokladu negativního šoku) nemá země již možnost reagovat nezávislou měnovou politikou a ani pohyb kurzu nepůsobí stabilizačně.

Zjednodušíme-li celou situaci, tak se v tuto chvíli v zásadě nabízejí tři možnosti dalšího vývoje. Pokud v zemi existuje dostatečně pružný trh práce, k vyčištění trhů dochází prostřednictvím pohybu reálné mzdy nebo migrací. Pružný trh práce v ČR je z mnoha důvodů (například bytová problematika) zatím hudbou vzdálené budoucnosti. Ani při dostatečných strukturálních reformách by se nedalo očekávat, že by lidé začali najednou ve větší míře migrovat za prací. Pružnost trhu práce je totiž do velké míry dána kulturou a zažitými postoji ve společnosti, a mění se tudíž jen velice pomalu. Druhou možností je, že na asymetrický šok zareaguje fiskální politika. Její schopnost působit stabilizačně je ovšem omezená konkrétním stavem veřejných financí. Pokud jsou rozpočty vysoce schodkové, je nemožné, aby fiskální politika reagovala navyšováním veřejných výdajů například při poklesu dynamiky HDP. Jak vyplyne z dalšího textu, fiskální reforma v ČR a její úspěšnost budou hrát klíčovou roli v procesu přistoupení ke společné měně. Třetí možností vývoje ekonomiky pod asymetrickým šokem je situace, ve které je nepružný trh práce a nereaguje zde ani fiskální politika. Dochází proto k takzvanému důchodovému vyrovnání. Znamená to, že ve chvíli, kdy nedojde ani k pohybu relativních cen ani k přesunu výrobních faktorů nebo zásahu vlády, dojde k poklesu HDP.

Česká republika je malou vysoce otevřenou ekonomikou. Podíl vzájemného obchodu s eurozónou přesahuje 70 % HDP. Možnost provádět v českých podmínkách nezávislou měnovou politiku je značně omezená, a měnová politika tak z velké části reaguje na impulsy ze zahraničí, jako na vývoj v Německu nebo pohyb cen ropy. V neposlední řadě zůstává otázkou, zda v českých podmínkách opravdu plní pohyb kurzu stabilizační roli a není-li jeho změna pod vlivem spekulací spíše destabilizujícím faktorem. Sladěnost hospodářských cyklů je sice na poměrně nízké úrovni, ale ostatní výše zmíněné faktory spíše naznačují vysokou hospodářskou provázanost. Riziko asymetrických šoků bude tak vyplývat především z relativně nižší hospodářské úrovně ČR a z procesu reálné konvergence. Ústřední roli při makroekonomické stabilizaci po ztrátě autonomní měnové politiky a kurzového vyrovnávacího mechanismu bude muset v ČR při nepružném trhu práce hrát fiskální politika. Rozpočty musí být dostatečně zdravé na to, aby byly v případě negativního šoku schopny podpořit poptávku. Fiskální politika bude hrát rovněž prim při účasti ČR v ERM 2 (mechanismus směnných kurzů), aby působila na současné plnění kurzového a inflačního konvergenčního kritéria.

Abychom v souvislosti s přijetím společné měny eliminovali rizika na makroekonomické úrovni vyplývající z asymetrických šoků, bude nutné dát do pořádku především veřejné finance. Na mikroekonomické úrovni přinese přijetí eura z devadesáti devíti procent výhody v podobě úspor na transakčních nákladech, eliminaci kurzového rizika a posílení důvěry zahraničních investorů. Z tohoto pohledu může být opožděný vstup do eurozóny za ostatními tranzitivními ekonomikami pro ČR značně riskantní. S výrazně pozdějším přijetím společné měny by byla spojena značná komparativní nevýhoda českých vývozců oproti exportérům z ostatních tranzitivních ekonomik. Došlo by pravděpodobně k poklesu důvěry investorů v ČR a u portfoliových investic by přetrvávalo kurzové riziko. Snížení zájmu zahraničních investorů by bylo další ranou pro český kapitálový trh a zbrzdilo by proces reálné konvergence. Už proto by přijetí eura mělo proběhnout co možná nejrychleji. Na prvním místě musí ovšem být fiskální konsolidace. Ta musí vést nejen k pouhému splnění fiskálních konvergenčních kritérií, ale navíc by měla vytvořit dostatečný prostor pro stabilizační působení fiskální politiky. Rychlost a kvalita reformy veřejných financí je tedy zásadní z hlediska eliminace rizik, kterým bychom mohli být vystaveni v případě oddalování přijetí společné měny.

České rozpočtové problémy

Veřejné finance v České republice jsou charakteristické prohlubujícími se vysokými schodky veřejných rozpočtů a relativně nízkým, ale narůstajícím veřejným zadlužením. Podle autonomního scénáře ministerstva financí (viz graf 1) hrozí nárůst deficitu veřejných rozpočtů do roku 2006 až na -7,5 % HDP. Autonomní scénář ministerstva financí jasně ukazuje, že narůstající deficity v daném rozsahu jsou nebezpečím pro ekonomiku jako takovou. Riziko v souvislosti s odkladem přijetí společné měny představují až na druhém místě.

Graf 1: vývoj příjmů, výdajů a deficitu veřejných rozpočtů v letech 1994 až 2006 (pasivní scénář)

Na grafu 1 je názorně vidět, že rozpočtové problémy nejsou způsobeny stranou příjmů veřejných rozpočtů, ale jednoznačným nárůstem podílu jejich výdajů na HDP. Nárůst deficitů je tažen především růstem mandatorních výdajů. V rámci mandatorních výdajů jsou nejvýznamnější položkou sociální transfery, které taky nejvíce působí na jejich nárůst. Více než 70 % sociálních transferů tvoří vyplácené penze, dále pak dávky nemocenské a státní sociální podpory a dávky v nezaměstnanosti. Vysokou měrou k nárůstu podílu výdajů rozpočtů na HDP přispěly také takzvané quasi mandatorní výdaje, což jsou především platy ve státní správě a výdaje na armádu. Graf 1 také jasně ukazuje, že narůstající deficity nejsou dány náklady transformace, o ty jsou salda v grafu 1 očištěna. Za náklady transformace obecně považujeme dotace transformačním institucím (skupina České konsolidační agentury a České inkasní) po odečtení příjmů z privatizace. Jedná se v podstatě o jednorázové příjmy a jednorázové výdaje spojené s procesem transformace.

Výše uvedená čísla naznačují, že reforma by se v prvé řadě měla zaměřit na stranu výdajů, a to především na systémovou reformu penzijního systému, nemocenských dávek a reformu armády. Systémová reforma penzijního systému by měla ovlivnit jak příjmovou, tak výdajovou stranu rozpočtu a podle možností by měla tlačit na snížení konsolidované daňové kvóty (podíl vybraných daní a příspěvků na sociální zabezpečení na HDP). Koncepce reformy veřejných financí, kterou schválila vláda v druhé polovině minulého roku, si nutnost zásadních reforem na straně výdajů uvědomuje. Většina opatření na straně výdajů jsou však parametrické změny (důchodový systém, nemocenská) nebo se jedná o jednorázové škrty (armáda). Na systémové změny na straně výdajů sice dokument vlády upozorňuje, ale odkládá je do druhé fáze reformy veřejných financí. Zásadní systémovou změnou, kterou přináší první fáze reformy veřejných financí, tak zůstává pouze reforma institucionálního rámce rozpočtového procesu. Každoroční debaty o rozpočtu „na poslední chvíli“ by se měly přenést do střednědobé roviny. Vláda bude zavázána dodržovat střednědobé výdajové rámce. Tento krok je vnímán pozitivně víceméně všemi stranami. I když princip fiskálního cílení sám o sobě nezaručí, kolik se ve skutečnosti utratí, vnáší do institucionálního rámce rozpočtového procesu daleko více transparentnosti. Ta je bezpodmínečně nutná k tomu, aby se zvýšila motivace politiků k vyšší rozpočtové odpovědnosti a k přemýšlení o dlouhodobých důsledcích současných rozpočtových rozhodnutí. To následně zvyšuje šance plnit dlouhodobé cíle jako maastrichtská fiskální kritéria. Tento systémový krok je bohužel jedinou zásadní reformou první fáze reformy veřejných financí. Již zmíněné parametrické úpravy a škrty na straně výdajů jsou doplněny na straně příjmu opatřeními, která stabilizují daňovou kvótu. Hlavní efekty na straně příjmů přináší nutná synchronizace s legislativou EU v oblasti DPH a spotřebních daní. Opatření na straně příjmů sice nevyřeší prohlubující se rozpočtové potíže, ale i zde je prostor pro reformu. K problémům patří například jedna z nejvyšších základních sazeb DPH, vysoká daň z příjmu právnických osob, nejvyšší podíl sociálního a zdravotního pojistného na konsolidované daňové kvótě a jiné problémy poukazující na špatně nastavený daňový mix a celkovou nutnost spíše snižovat než navyšovat konsolidovanou daňovou kvótu. To však vyžaduje provedení výše zmíněné systémové změny omezující stranu výdajů.

Celý proces reformy se vzhledem k rizikům (která plynou ze zanedbání určitých reforem) rozbíhá až příliš pomalu. Kromě zásadních hrozeb, které obecně vyplývají ze špatného vývoje veřejných financí, ohrožuje pomalá reforma veřejných financí i naše šance přijmout euro společně s prvními tranzitivními ekonomikami. Tabulka 2 ukazuje, v jakém postavení je ČR oproti ostatním novým členům. Česká republika plánuje přistoupit ke společné měně až v období 2009 - 2010, především kvůli pomalé fiskální reformě.

Tabulka 2: strategie přistoupení a veřejné finance, zdroj: PEP (2003), Ministerstva financí Estonska, Polska a ČR, Šaroch (2003)

Zrychlení tempa při přípravě zásadnějších reforem bohužel s největší pravděpodobností očekávat nemůžeme. Současná vláda je slabá a nemá za sebou v Poslanecké sněmovně silnou většinu. I kdyby však měla silnější postavení, lze jen stěží předpokládat nějaké zásadnější kroky v druhé polovině volebního období.

Jan Bureš(1978), vystudoval hospodářskou politiku na Vysoké škole ekonomické v Praze, kde v současné době pokračuje v doktorandském studiu. Vedle toho je studentem dvouletého navazujícího magisterského oboru finance na téže škole. K hlavním oblastem jeho zájmu patří problematika měnové unie, jednotného evropského kapitálového trhu a nominální a reálné konvergence. Během roku 2002 pracoval na přípravě makroekonomických analýz na Českém statistickém úřadě pod vedením hlavního analytika Ing. Slavoje Czessaného. Nyní je redaktorem rubrik ekonomika a veřejná správa časopisu Integrace a vedoucím ekonomicko sociálního programu Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM.