Institucionální reforma Evropské unie v konventním návrhu ústavy

Konvent o budoucnosti Evropy ukončil svoji práci a nyní nastává čas pro kritické zhodnocení dosažených výsledků. Reakce jsou různorodé: od slavnostních slov o historickém kroku vpřed až po odsudky nejrůznějšího druhu.

Několik obecných hodnocení

Tento článek se věnuje především reformě institucí tedy jen jednomu, dílčímu, byť zásadnímu aspektu práce Konventu. Na začátek se proto sluší uvést několik poznámek o celkovém významu návrhu Ústavy Evropské unie.

Zásadní posun: od zakládajících smluv k Ústavě

Návrh, aby zakládající dokument Unie nesl název „Ústava“, má nesmírný význam sám o sobě. Souvisí to s explicitně zakotvenou dvojí legitimitou Evropské unie, která vzniká z vůle občanů a států (preambule, čl. I-1). Konventní návrh podtrhuje tento specifický charakter Evropské unie, která je politickou stavbou sui generis, a zřetelně jej vyjadřuje v jejím zakládajícím textu. EU je něčím víc, než pouhou tradiční mezinárodní organizací, ale také má daleko ke klasickému federálnímu státu. Snad největší zásluhou Konventu tedy je, že dává do souladu reálnou míru dosažené integrace a primární právo, na kterém je založena. Tyto dva póly se od sebe přinejmenším od konce 80. let stále více vzdalovaly. Proces integrace se dynamicky vyvíjel a Unie získávala stále přímější a důležitější vliv na každodenní život občanů, zakládající smlouvy ale zůstávaly zatíženy různými historickými relikty. Evropská unie se pro drtivou většinu svých občanů stala čímsi nepochopitelným, složitým a odtažitým. Konventní návrh sice nedokázal nemožné nezredukoval celé primární právo Unie na stručný a jednoduchý text. To je dáno především specifickým charakterem Unie její základní dokument musí být o řád složitější a odlišně koncipovaný, než je tomu v případě ústav národních států. Padesát devět článků I. části Ústavy tvoří vlastně jakousi Ústavu v úzkém slova smyslu a dává čtenáři ucelenou a relativně snadno přístupnou představu o tom, čím Evropská unie vlastně je, co dělá, proč to dělá a jak to dělá.

Zjednodušení a konsolidace dosažené úrovně integrace

Zjednodušovací práce Konventu se nezastavila u struktury Unie a jejího zakládajícího textu. Důležitým krokem vpřed je i zjednodušení procedur a nástrojů Unie. Významný aspekt práce Konventu představuje konsolidace dosaženého stavu integrace:

· Až na zcela okrajové hlasy v zásadě nebyla zpochybněna stávající dělba kompetencí mezi členskými státy a Unií.

· Některé principy, které byly de facto všeobecně přijímány již dlouho, jsou nyní explicitně zakotveny.

· Byly zavedeny jednotné standardní legislativní procedury, zredukován počet legislativních i nelegislativních nástrojů a ustálena srozumitelnější terminologie

Tato konsolidace je daleko podstatnějším rysem práce Konventu, než prohlubování integrace, k němuž v několika dílčích oblastech sice dochází (zejména v oblasti dosavadního třetího pilíře, novém právním základu pro aktivity Unie v oblasti ochrany duševního vlastnictví, kosmického výzkumu a energie, sportu, civilní ochrany a administrativní spolupráce, dále rozšíření uplatnění hlasování kvalifikovanou většinou v řadě oblastí), jedná se však spíš o okrajovou záležitost.

V celkovém kontextu vývoje integrace by se dala práce Konventu charakterizovat jako přechod z konce jedné velké etapy na začátek druhé. Z hlediska obsahu je Unie Smlouvy z Nice téměř totožná s Unií konventní Ústavy, avšak její forma byla zásadním způsobem přestavěna:

· Unie států se stává Unií států a občanů.

· Dosud spíše diplomaticko-technokratická Unie se stává Unií více politickou, s přímějším demokratickým mandátem.

Unii se tak otevírá důležitý prostor pro další organický vývoj poté, co se potenciál dosavadního „monnetovského“ stylu integrace zřejmě vyčerpal. Je symptomatické, že konec první etapy byl poznamenán neúspěchem dvou mezivládních konferencí (IGC), počátek druhé etapy bude-li završen na podzimní IGC je poznamenán úspěchem Konventu, tedy quasi-parlamentního uskupení se silným zastoupením přímo volených politiků.

O instituce jde až v první řadě...

Navzdory tomuto historickému významu práce Konventu se ovšem největší pozornosti dostávalo a dostává reformě institucí. Zájem je pochopitelný jedná se o samotné jádro mocenské problematiky, o dělbu moci mezi jednotlivými aktéry Evropské unie, institucemi a členskými státy Unie. Navíc jde například v porovnání s debatou o právní subjektivitě o téma o poznání pochopitelnější, pro běžného pozorovatele konkrétnější, a tím pádem i mediálně vděčnější.

Debata, která začala špatně a skončila rozpačitě

I v důsledku této zvýšené pozornosti se debata o institucích vyvíjela za méně příznivých okolností, než tomu bylo u jiných, často neméně kontroverzních témat. Byla poznamenána rychle vzniknuvší a dlouhotrvající polarizací mezi „malými“ a „velkými“ zeměmi. Určitou negativní roli zde bezpochyby sehrál i předseda Konventu, Valéry Giscard d´Estaing, přestože jsou jeho zásluhy na úspěšném završení práce Konventu obecně nezpochybnitelné. Vytvořil totiž velmi silný a zřejmě i oprávněný pocit, že preferuje řešení vstřícné největším členským státům, které by předpokládalo určité oslabení tzv. komunitární metody. Navzdory této polarizaci našel Konvent konsensuální řešení institucionálního rébusu. Někteří delegáti je však přijali s výhradami a je téměř jisté, že minimálně v některých bodech bude tato problematika znovu otevřena v průběhu nadcházející Mezivládní konference (IGC). Cílem následujících odstavců je stručně shrnout nejdůležitější inovace, které Konvent v institucionální oblasti přináší, zhodnotit kvalitu celkového řešení a identifikovat některá slabá místa, na která by se IGC mohla zaměřit.

Co nového přináší Konvent v institucionální oblasti?

Institucionální problematice v úzkém slova smyslu se v konventním návrhu Ústavy věnuje Hlava IV části I (čl. I18-31) a části III (čl. III-227-303). Tento článek se zabývá výhradně institucemi, které jsou přímým aktérem rozhodovacích procesů, a tvoří tak tradiční mocenský trojúhelník EU: Evropský parlament Rada Komise. Nemůže však zůstat opomenuta instituce nejvyšší, totiž Evropská rada.

Vymezení institucí Unie

Úvodní článek I-18 („Instituce Unie“) vychází především z článků 3 a 5 dnešní Smlouvy o Evropské unii. Přináší však přehlednější strukturu a přímočařejší tón. V odstavci jedna se opět odráží dvojí legitimita Unie (institucionální rámec má „sloužit zájmům Unie, jejích občanů a členských států“). V odstavci 3 je zakotven princip loajální spolupráce mezi jednotlivými institucemi. Důležité je i zařazení Evropské rady do jednotného institucionálního rámce Unie, naroveň Evropskému parlamentu, Radě ministrů, Evropské komisi a Evropskému soudnímu dvoru.

Evropský parlament

Narozdíl od textu stávajících smluv článek I-19 Ústavy přehledně a explicitně shrnuje funkce Evropského parlamentu (EP): zákonodárnou, rozpočtovou, kontrolní a konzultativní. Je rovněž výslovně stanoveno, že EP volí předsedu Komise. Dikce tohoto článku tak definitivně potvrzuje postavení, které si EP v unijním institucionálním systému postupně vydobyl.

Kontroverzní byla otázka jeho složení. Původní návrh Prezídia Konventu počítal se stropem 700 poslanců. Jednou ze změn, která umožnila konsensuální přijetí celé první části Ústavy, bylo zvýšení tohoto čísla na 736 (o čtyři více, než bylo dohodnuto v Nice). Poněkud zkrátka však oproti Nice přišla Malta: minimální počet křesel pro jeden členský stát je totiž stanoven na čtyři oproti pěti podle smlouvy z Nice. Současné smlouvy přesně definují rozdělení křesel v Evropském parlamentu mezi členské státy. Konventní návrh počítá se zachováním systému dohodnutého v Nice jen do roku 2009. Pro následující volební období musí být nové rozdělení určeno v souladu s principy definovanými v čl. I-19 (zastoupení evropských občanů má být „sestupně poměrné“) jednomyslným rozhodnutím Evropské rady se souhlasem EP. Postavení EP je v konventním návrhu nepochybně posíleno, a to především díky již zmíněnému explicitnímu přiznání jeho klíčové role jako spoluzákonodárce Unie: dosavadní procedura spolurozhodování, při které Evropský parlament rozhoduje na stejné úrovni jako Rada, je povýšena na jedinou standardní legislativní proceduru (čl. I-33), protože počet oblastí, kde je aplikována, je podstatným způsobem rozšířen.

Evropská rada

V roce 1974 stál Valéry Giscard d´Estaing u zrodu Evropské rady (ER). Pod jeho předsednictvím Konvent přijal její zařazení mezi instituce Unie a postavil ji naroveň tradičnímu institucionálnímu trojúhelníku. Tím došlo k vyřešení nejednoznačného postavení ER v unijním systému a především jejího vztahu k Radě. Další změna dohodnutá v samém závěru práce Konventu ale explicitně omezila její roli: je jí zapovězena jakákoli legislativní funkce. ER totiž u mnoha delegátů Konventu budila obavu jako potenciální „superinstituce“, která by mohla mít tendenci omezovat roli základního rozhodovacího trojúhelníku Evropský parlament Rada ministrů Komise. Tato obava souvisela především s jednou z nejviditelnějších novinek: zavedením funkce dlouhodobého předsedy ER. Mediální debata na toto téma byla negativně ovlivněna řadou faktorů například promptním a nekorektním překřtěním této funkce na „prezidenta Evropské unie“ či obecným zaměňováním ER a Rady ministrů. Jádrem sporu byla právě obava, že zavedení této funkce posílí ER nezdravým způsobem, vyvolá rivalitu mezi novým předsedou a předsedou Komise, respektive mezi oběma institucemi. Také zrušení dosavadního systému rotujícího předsednictví mohlo podle kritiků vést k narušení principu rovnosti členských států. Zastánci vzniku této funkce naopak argumentovali zejména potřebou větší kontinuity politik EU a zdůrazňovali fakt, že kvalitní výkon této funkce vyžaduje práci „na plný úvazek“.

Výsledný kompromis sice přináší dlouhodobého předsedu ER (voleného kvalifikovanou většinou v ER na dva a půl roku s možností jednoho znovuzvolení), ale zároveň i řadu záruk proti vytvoření nového mocenského centra. Pravomoc nového předsedy ER se především skutečně omezuje na předsedání této instituci, není tedy ani „prezidentem Unie“, ani nezasahuje do práce Rady ministrů. Na důležitém úkolu přípravy zasedání ER je nucen spolupracovat s předsedou Komise a vycházet z přípravných prací Rady ministrů pro všeobecné záležitosti. Z titulu funkce mu Ústava přiznává i roli ve vnější reprezentaci Unie, ovšem jen v oblastech společné zahraniční a bezpečnostní politiky, které nezasahují do působnosti ministra zahraničí (viz níže). Zásadní je i posun od původního návrhu ve věci potřebné kvalifikace pro tuto funkci. Byl zrušen nejen požadavek, aby se jednalo o současného či bývalého člena ER, ale také zákaz současného výkonu jiné funkce na evropské úrovni. Nemusí se tedy nutně jednat o osobnost kalibru bývalé hlavy státu. Do budoucna se naopak otevírá hypotetická možnost, že funkce předsedy ER bude svěřena předsedovi Komise (vytvoření takového „superpředsedy“ někteří delegáti původně navrhovali, pro většinu členů Konventu to však nebylo přijatelné). Drobnější změnou je posun role ministrů zahraničí členských států v Evropské radě. Zatímco dnes smlouva říká, že Evropské radě „jsou nápomocni ministři zahraničních věcí členských států a jeden člen Komise“, Ústava zapojení ministrů (a nikoli nutně ministrů zahraničí) a jednoho člena Komise pouze připouští jako možnost, rozhodnou-li tak členové ER a vyžaduje-li to program jednání. Ústava také výslovně zakotvuje dosavadní praxi ER přijímá rozhodnutí konsensem, není-li Ústavou stanoveno jinak. Samotné zařazení ER mezi plnohodnotné instituce EU považovali mnozí delegáti za stěží přípustné. Jednoznačné oddělení ER od Rady ministrů, která bude fungovat, narozdíl od současného stavu, v jiném režimu předsednictví, může ale paradoxně být dalším krokem k „odsunutí“ ER do role, která jí přísluší a ve které neohrožuje institucionální rovnováhu v běžném legislativním procesu.

Rada ministrů

Také funkce Rady je v článku I-22.1 vymezena jednodušeji a přehledněji. Oproti současnému textu smluv zde dochází k nezanedbatelnému posunu: vágní pojem „rozhodovací pravomoc“ (čl. 202 SES) je nahrazen pojmem „zákonodárná a rozpočtová funkce“. Evropský parlament je zároveň výslovně zmíněn jako druhý a rovnocenný vykonavatel těchto funkcí. Přesto se Rada nestává jen jakousi druhou komorou Evropského parlamentu. V Ústavě jsou zakotveny i její další role, především definice politik EU a jejich koordinace. Ovšem zatímco v dnešních smlouvách (byť k určitému pokroku v Nice došlo) není příliš jasně oddělena exekutivní a legislativní role Rady, z návrhu Ústavy plyne povinnost striktního oddělení těchto rolí, zasedání Rady jakožto legislativního orgánu mají být zároveň veřejná. Z hlediska odstraňování tzv. demokratického deficitu se jedná o významný krok vpřed, protože zákonodárná procedura Unie se přibližuje zásadě, že zákony vznikají veřejně v proceduře parlamentního typu.

Návrh Ústavy se explicitně věnuje formacím Rady. Zakotvuje centrální roli Rady pro legislativu a všeobecné záležitosti, která má mimo jiné připravovat zasedání ER a zajišťovat následné naplňování jejích rozhodnutí (společně s Komisí). Původní návrh Prezídia Konventu počítal s vytvořením dvou oddělených formací: s Radou pro všeobecné záležitosti a Legislativní radou, která by pracovala ve stálém složení (i když ministr člen Legislativní rady by si mohl přizvat jednoho či dva „expertní“ ministry). Tento návrh narazil na odpor ze strany vlád mnoha členských zemí. Výsledný kompromis proto sloučil Legislativní radu a Radu pro všeobecné záležitosti a stanovil, že členské státy jsou při legislativní činnosti Rady zastoupeny ministrem, „jehož kompetence odpovídají programu práce Rady“. Původní návrhy předložené v Konventu zakotvovaly tři specifické formace Rady Radu pro zahraniční věci, Radu pro hospodářské a finanční záležitosti (Ecofin) a Radu pro justici a vnitro. V konečném návrhu zůstala jen první z nich, o ustanovení dalších formací bude rozhodovat Evropská rada.

Složitý problém představuje otázka předsednictví Rady. Konečný kompromis je vágní. Předsednictví jednotlivých formací Rady by měli vykonávat na základě rovné rotace, jejíž pravidla stanoví Evropská rada, zástupci členských států v Radě po dobu alespoň jednoho roku. Tato formulace otevírá možnost tzv. týmových předsednictví. Není však přesně stanoveno, zda by daná skupina států nutně vykonávala předsednictví ve všech formacích Rady (s výjimkou Rady pro zahraniční věci, které předsedá ministr zahraničních věcí Unie). Zatímco stávající smlouvy i první návrhy Prezídia mluví o tom, že předsednictví Rady je zajišťováno členským státem, článek I-23.4 mluví o „zástupcích členských států“. Nejednoznačná ustanovení tohoto článku musí být vyjasněna příslušným rozhodnutím Evropské rady a je otázka, zda by to neměla učinit již IGC.

Kvalifikovaná většina

Návrh Konventu počítá s opuštěním systému vážených hlasů a s přijetím jednoduchého principu dvojí většiny, stanovené jako většina států reprezentující alespoň 3/5 obyvatel Unie, popřípadě jako 2/3 států reprezentující alespoň 3/5 obyvatel („superkvalifikovaná většina“). Tento systém by měl vstoupit v platnost až k 1. listopadu 2009. Během IGC lze ale očekávat velmi silný tlak na znovuotevření tohoto bodu. Značně kontroverzní je i tzv. passerelle (můstek), tedy ustanovení, které by v budoucnu umožnilo rozšiřovat oblasti pro aplikaci hlasování kvalifikovanou většinou nebo pro standardní legislativní proceduru jednomyslným rozhodnutím ER, bez revize Ústavy. Příslušné rozhodnutí ER je sice obehnáno silnými garancemi proti pokoutnímu rozhodnutí (povinná lhůta na zvážení, informace národním parlamentům), ale text článku není dostatečně jednoznačný (není například zcela jasné, zda dané rozhodnutí ER má obecnou a v čase neomezenou platnost apod.).

Evropská komise

Podobně jako u ostatních institucí je i v případě Komise její role popsána výraznějším způsobem, než je tomu v současných smlouvách. Například článek I-25.1 stanoví, že s výjimkou Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Komise zajišťuje vnější reprezentaci Unie. Celkově popis úkolů EK v Ústavě její pozici konsoliduje a posiluje její roli motoru integrace a obhájce společného zájmu. Kontroverzním bodem je složení Komise. Zatímco řada členských států lpí na principu „jedna země jeden komisař“, Konvent po dlouhých jednáních navrhuje vytvoření jakési „dvouvrstvé“ Komise: kolegia patnácti „evropských komisařů“ (včetně předsedy a ministra zahraničí Unie) a „komisařů“ bez hlasovacích práv (jeden z každé země, která není „zastoupena“ v kolegiu). Přístup do kolegia má být striktně rovný pro každý členský stát. Konvent de facto s několika rozdíly přebral pasáž ze Smlouvy z Nice, která řeší otázku složení Komise po přistoupení 27. státu. V Nice se počítalo s pravidlem, že nově vstupující členský stát nutně má „svého“ komisaře. Konventní návrh přidává systém „nehlasujících komisařů“. Protokol z Nice stanoví jen to, že počet komisařů bude nižší než počet států, Konvent navrhuje konkrétní pevný počet (15). Zásadní rozdíl je v časových souvislostech. Zatímco Nice vztahuje přechod k „malé“ Komisi ke dni vstupu 27. členského státu, Ústava počítá s pevně stanoveným termínem (1. listopadu 2009).

K nezanedbatelným změnám dochází i v proceduře nominace Komise a jejího předsedy. Komise bude těsněji svázána s Evropským parlamentem. Ve Smlouvě z Nice má Evropský parlament roli pouze schvalovací, Komisi a jejího předsedu navrhuje a následně jmenuje Evropská rada. V konventním návrhu je stanoveno, že předsedu Komise volí na návrh Evropské rady Evropský parlament. Explicitně se počítá s možností, že kandidát ER bude odmítnut (Ústava stanoví lhůtu, ve které musí ER navrhnout nového kandidáta). Procedura nominace kandidáta je navíc výslovně dána do souvislosti s volbami do Evropského parlamentu. Pokud jde o jmenování členů Komise (s výjimkou ministra zahraničí), liší se procedura u „evropských komisařů“ (kolegium) a nehlasujících „komisařů“. Státy, které v daném období mají nominovat „evropské komisaře“, předloží seznam tří jmen (kde musí být zastoupena obě pohlaví), z nichž si předseda zvolený Parlamentem vybere své kolegium. U „komisařů“ není jeho právo výběru nijak upraveno. Musí ovšem předstoupit s celým týmem (hlasujících i nehlasujících) členů Komise před EP a požádat o schválení Komise jako celku. Oproti Smlouvě z Nice došlo k dalšímu drobnému posílení pravomoci předsedy nad Komisí: člen Komise musí rezignovat, je-li o to požádán předsedou (který k tomu narozdíl od dnešní úpravy nepotřebuje souhlas kolegia). Po celou dobu práce Konventu existovala obava, že se Konvent pokusí Komisi oslabit. Je nesporné, že některé návrhy prosazované zejména předsedou Giscardem d´Estaing šly tímto směrem. Konečný text však Komisi spíše posiluje. Především jí otvírá prostor pro získání výraznějšího demokratického mandátu, než tomu bylo doposud, a to především proto, že výběr jejího předsedy dává do souvislosti s výsledkem voleb do Evropského parlamentu. Problematické místo konventního návrhu spočívá v otázce složení Komise, zejména v rozdělení na „evropské komisaře“ a na „komisaře“, a v nejasném vymezení jejich postavení. I v tomto bodě proto lze očekávat velmi silný tlak na další vyjednávání v rámci IGC.

Ministr zahraničních věcí

Důležitou inovací je sloučení dosavadních postů komisaře pro vnější záležitosti a Vysokého představitele pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) v nový post ministra zahraničních věcí Unie. Na Konventu se pro popis nové funkce rychle vžily výrazy jako „se dvěma klobouky“ (double-hatted) či „sloučení Solany s Pattenem“. Nový ministr bude jmenován kvalifikovanou většinou v Evropské radě po souhlasu předsedy Komise, jejímž místopředsedou se následně stane. V oblastech odpovídajících dosavadnímu druhému pilíři (SZBP) bude mít mandát od Rady narozdíl od současného Vysokého představitele mu však konventní návrh přisuzuje právo iniciativy. V ostatních aspektech svého působení bude normálním členem Komise.

Poslední dny jednání Konventu o III. části Ústavy byly silně poznamenány sporem o zařazení Evropské služby pro vnější působení, kterou zmiňuje poznámka pod čarou v článku I-27, a kterou se zabývá deklarace připojená k návrhu části III. Spor se vedl o to, zda by měla být Evropská služba pro vnější působení součástí administrativy Komise, nebo se stát oddělenou strukturou, vybudovanou spíše na lidech ze sekretariátu Rady a z národních ministerstev. Kompromisní řešení, které Konvent nalezl v posledních hodinách své existence, počítá s tím, že tuto otázku definitivně vyřeší až vzájemná dohoda mezi Radou a Komisí.

Nová funkce ministra zahraničí vyvolává mnoho nadějí i otazníků. Mělo by dojít ke zlepšení koordinace různých aspektů vnějšího působení Unie. Ministr by mohl také, díky svému právu iniciativy, pozitivně přispět k utváření konsensu v oblasti SZBP. Na druhou stranu se vnucuje otázka, nakolik bude omezen postavením „sluhy dvou pánů“ (předsedy ER a Komise). Určité obavy panují i ve věci dělby kompetencí mezi ministrem a předsedou Evropské rady. Zásadním problémem samozřejmě zůstává základní otázka politické vůle v Evropské radě, potažmo v Radě, k utváření skutečné SBZP, bez které ani sebelepší unijní ministr zahraničí nemá šanci dosáhnout výrazných výsledků.

Závěrem: úspěch či zklamání?

Z celkového hlediska Konvent uspěl...

Jak již bylo řečeno v úvodu, institucionální problematika je jen jedním aspektem práce Konventu. Podíváme-li se na celkový výsledek jeho činnosti a zejména porovnáme-li jej s výsledkem IGC v Amsterodamu a Nice lze Konvent hodnotit jako jednoznačný úspěch. Toto shromáždění si mohlo vybrat různé jednoduché cesty: naformulovat sérii více či méně obecných doporučení; vyhnout se dlouhému hledání kompromisů a navrhnout několik variantních řešení; ignorovat politickou realitu v dnešní Evropské unii a sepsat vizionářský text, který by měl nulovou šanci na přijetí na IGC. Vybral si však cestu nejobtížnější, o to cennější je jeho úspěch. Evropské radě předal text, který není dokonalý, ale jedná se o jednotný návrh bez variantních řešení, který oproti současnému stavu přináší mnoho důležitých pozitiv a na Mezivládní konferenci má poměrně reálnou šanci na přijetí (s plus mínus pár změnami).

... ale platí to i v otázce reformy institucí?

Všeobecné hodnocení výsledku jako celku vyznívá velmi pozitivně. Návrh má však nutně silnější i slabší místa. Do které kategorie patří pasáž věnovaná institucím? Vážný problém znamená především skutečnost, že konsensus v této oblasti je mnohem křehčí a slabší, než je tomu jinde. Právě oblast institucí může být soudkem prachu, který může na IGC rozmetat celou ústavní architekturu. Křehkého kompromisu bylo dosaženo za cenu řady nepříliš systémových ustanovení: odsunutí uplatnění některých nových pravidel v čase či velmi časté spoléhání se na pozdější upřesnění rozhodnutím Evropské rady. Konvent lze kritizovat za to, že pouze přehazuje horký brambor dál. Na druhou stranu vzniká prostor pro konstruktivní přístup ze strany IGC. Právě tyto nedostatečně vyjasněné pasáže by se mohly stát základem její agendy.

Lepší vymezení existujících institucí a zajímavé inovace

Je schéma navržené Konventem funkční? Je ve srovnání s institucionálním rámcem dohodnutým v Nice pozitivním posunem? Role jednotlivých institucí je vymezena lépe a každá z nich byla svým způsobem posílena. Toto tvrzení platí určitě v případě Evropského parlamentu, Komise i Evropské rady. Problematičtější je hodnocení Rady ministrů kvůli značné nejasnosti fungování systému jejího předsednictví. Výsledná podoba nové funkce předsedy Evropské rady může být nakonec určitým přínosem, protože má potenciál vnést do unijního systému více kontinuity a viditelnosti pro občany. Zároveň existují garance proti narušení rovnováhy mezi institucemi. Pokud se podaří vytvořit funkční systém rotujícího týmového předsednictví v Radě ministrů, bude uspokojivě vyřešen i problém role menších států. Příslibem je určitě i nová funkce ministra zahraničí.

Podstatné snížení demokratického deficitu

Jádro kritiky institucionálního systému Unie se týká tzv. demokratického deficitu. Samotné zvýšení transparentnosti a srozumitelnosti unijního systému a nahrazení systému smluv jednou Ústavou tento deficit podstatně snižuje. Konvent ale přišel i s některými inovacemi v samotném fungování systému, které zvyšují demokratickou legitimitu unijního rozhodování. Takovou inovací je třeba již zmíněné oddělení legislativní a exekutivní role Rady. Především je třeba podtrhnout přiblížení Komise Evropskému parlamentu a posílení role voleb do EP při utváření mandátu Komise. Konvent sice zachoval v této věci jistou opatrnost a Komise by se i nadále měla opírat spíše o „expertní“, technokratický typ legitimity, ale dosažené drobné posuny jsou důležitým krokem správným směrem.

Na co by se měla zaměřit IGC?

Z uvedeného vyplývá, na které pasáže by se měla v institucionální oblasti zaměřit IGC. V první řadě by bylo dobré znovu zvážit konstrukci kvalifikované většiny tak, jak bude nastavena po 1. listopadu 2009. Samotný fakt, že rozdíl mezi superkvalifikovanou a kvalifikovanou většinou je pouze v kritériu „počet států“, naznačuje, že cosi není v pořádku. Obě kritéria počet států a počet obyvatel by měla být v rovnováze. Navrhovaná nerovnováha (50% států, 60% obyvatel) zvýhodňuje velké státy. Legitimnějším, a ve svých důsledcích i efektivnějším, by byl například model kvalifikované většiny „3/5 států, 3/5 obyvatel“ a superkvalifikované většiny „4/5 států, 4/5 obyvatel“. V oblasti kvalifikované většiny by se IGC mohla také pokusit jasně vymezit všechny souvislosti mechanismu tzv. passerelle. Ve věci složení Komise by IGC mohla stanovit konkrétní pravidla pro rotaci států s právem nominovat kandidáty na evropské komisaře (členy kolegia) tak, aby byla skutečně zachována rovnováha mezi členskými státy (aby například nemohlo vzniknout kolegium, kde by byly zastoupeny všechny velké státy, a následně pak kolegium, kde by naopak nebyl zastoupen ani jeden). Upřesnění by bylo vhodné i v otázce kompetencí nehlasujících komisařů. Třetím úkolem IGC je vnést více světla do otázky předsednictví Rady. Text by mohl upravovat vytvoření skutečného týmového předsednictví členských států v Radě ministrů ve smyslu napříč všemi formacemi (s výjimkou Rady pro SZBP). Dnešní funkce předsednického státu je širší než pouhé předsedání ER a Radě de facto je vnímáno jako předsednictví Evropské unie jako takové. Každé národní předsednictví vnáší do života Unie určitý svérázný rukopis a v neposlední řadě účinně vtahuje národní administrativy do evropské problematiky. Bylo by dobré, kdyby systém rotujícího předsednictví byl nastaven tak, aby tato tradice přetrvala, i když by se nejednalo o předsednictví jednoho, ale skupiny států.

Vyřešením nastíněných problémů by IGC konventní návrh, hlavně jeho institucionální část, jednoznačně vylepšila, aniž by výrazným způsobem zasáhla do rovnováhy dosažených kompromisů. Většinu těchto otázek může na druhou stranu (s výjimkou definice kvalifikované většiny) později vyřešit Evropská rada. IGC nesmí především ztratit ze zřetele svůj hlavní úkol: nepromrhat kapitál důvěry, který Konvent nashromáždil. Instituce jsou sice zásadním, ale pouze dílčím aspektem nové Ústavy. Pro Evropskou unii bylo by osudnou chybou, kdyby nelítostné boje o detaily v této oblasti zapříčinily ztroskotání celého projektu Ústavy.

Lukáš Macek(1976) absolvoval Institut politických studií (Sciences Po) v Paříži (1999). Je externím doktorand na VŠE v Praze a poradce senátora Zieleniece