Konvent a nová architektura Unie

Reforma institucí EU je horkým tématem současnosti. Konvent tuto otázku otevřel během plenárního zasedání 20. a 21. ledna 2003. Hlavní důvody pro úvahy o nové architektuře Unie jsou dva. Efekt, který přinese rozšíření, a nové výzvy a politické cíle, které se týkají především zahraniční politiky, obrany a vnitřní bezpečnosti. Značná pozornost se pochopitelně soustředí na to, kdo a jakým způsobem Unii povede, tedy reformu předsednictví Evropské rady, Evropské komise a rovnováhu mezi nimi. Co k institucionální architektuře Unie nabízí francouzsko-německý návrh, český vládní Non-Paper, memorandum zemí Beneluxu i další návrhy, které na zasedání Konventu zazněly - to jsou hlavní témata tohoto článku. Otázky a problémy týkající se role Evropského parlamentu, národních parlamentů a ESD jsou ponechány trochu stranou (viz rámečky).

Stálý předseda Evropské rady?

Je zřejmé, že reorganizace předsednictví Evropské rady je pro efektivní fungování Unie po rozšíření nezbytná. Udržet stávající systém, kdy se členské státy střídají po šesti měsících podle abecedního pořádku, bude po vstupu nových zemí z mnoha důvodů nepřijatelné. Francouzsko-německý návrh (zveřejněný 16. ledna 2003) řeší tuto situaci vytvořením funkce stálého předsedy Rady. Tento model, který je z hlediska důsledků pro institucionální strukturu EU nazýván duální předsednictví, ale má několik problematických míst.

Co by měl nový předseda (předsedkyně), volený na dva a půl roku Evropskou radou, podle Francouzů a Němců dělat? Předsedal by čtyřem summitům, na kterých se Rada během roku schází. Jinak by vystupoval jako představitel Unie navenek a zajišťoval strategické řízení, kontinuitu a koordinaci. Z návrhu přitom jednoznačně nevyplývá, jak by předseda Rady vykonával svoji funkci, aniž by podstatným způsobem zasahoval do činnosti předsedy Evropské komise (popřípadě stejnými autory navrhovaného Evropského ministra zahraničí, který by disponoval kompetencemi nynějšího Vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku a Komisaře pro vnější vztahy).

Strategické řízení Unie je nepochybně úkolem Rady. Jakýkoli podrobný strategický program je však za normálních okolností přijímán na základě návrhu Komise, jejímž úkolem je zohledňovat společný evropský zájem. Pokud se tento postup nezmění, neměl by předseda Rady se strategickým řízením mnoho práce. Na druhou stranu: pokud by Evropská komise z nějakého důvodu nemohla tuto funkci plnit nebo byla příliš slabá, nový předseda by ji mohl zastoupit. Navíc již na summitu v Seville zazněly návrhy, aby tuto roli mohly suplovat členské státy. Co se týče kontinuity a koordinace - tvrzení, že vedení Unie díky rotujícímu předsednictví pozbývá koherence, není přesné. Předsedající země samozřejmě může k unijní agendě přidat vlastní priority, ne ale zcela změnit její tvář. Oblast, kde se diskontinuita projevuje patrně nejvíc, je vnější reprezentace. Ani zde by ale nový předseda, jak bylo naznačeno, neměl jasný a plný mandát. Předsednická země zodpovídá za koordinaci jednání uvnitř Unie. Přitom jí do značné míry pomáhá sekretariát Rady a Komise. Nevýhodou stálého předsedy by tak byla ztráta přístupu k aparátu státní správy členských států.

Rotující předsednictví?

Francouzsko-německý návrh menší členské a kandidátské země nepřijaly nijak s nadšením. Jejich delegáti během zasedání Konventu poukázali na nutnost zachování principu rovnosti členských států a institucionální rovnováhu EU. Jaké jsou alternativy? Zachování stávajícího principu rotace (což se dá téměř vyloučit), jeho modifikace (tj. různé formy týmového předsednictví) a "integrovaný" předseda, který by stál v čele Komise i Rady. Tuto vizi přednesl na Konventu komisař Michel Barnier. Přestože Unie není na takovou reformu momentálně připravena, podle jeho názoru by se měl tento bod začlenit do návrhu ústavní smlouvy, kterou Konvent připravuje.

Zmiňované memorandum zemí Beneluxu i Non-Paper České republiky shodně požadují zachování principu rotujícího předsednictví. V plénu Konventu zazněly různé varianty tohoto řešení. Jako příklad zde poslouží návrh vládního delegáta České republiky Jana Kohouta. Předkládá kombinaci týmového a sektorového předsednictví, které by zachovávalo rovnovážné zastoupení malých a velkých, starých a nových, bohatých a chudých členských států. Týmové předsednictví by trvalo osmnáct měsíců. Každá ze tří zúčastněných zemí by předsedala jedné ze tří sektorových rad. Vedoucí role by mezi nimi rotovala po šesti měsících, což by posílilo zodpovědnost za koordinaci a celkovou efektivitu. Na první pohled je patrné, že jde o složitou konstrukci, která by po nadcházejícím rozšíření mohla fungovat. Otázkou je, co by se dělo v případě dalšího zvýšení počtu členských zemí. Toto uspořádání by mohlo i vést k zaškatulkování jednotlivých zemí a vzniku úzkých vazeb mezi vybranými státy. Problematika efektivity a koordinace by se tímto způsobem také patrně neřešila nejsnáze.

Vraťme se k obecným pro a proti rotujícího předsednictví. Jádrem úspěchu projektu EU je dvojí legitimita, kterou Unii poskytují jak občané, tak členské státy. Psychologický argument, že si občané předsedajícího státu během šesti měsíců, kdy je jejich stát v čele, celou Unii "přivlastní" a naváží k ní užší vztah, je diskutabilní už nyní, natož v případě zavedení například českého modelu. Pádnější je argument zachování institucionální rovnováhy, protože zavedení duálního předsednictví by mohlo vést k rivalitě mezi jednotlivými orgány či animozitě mezi členskými státy.

Návrhy na reformu Evropské komise

I když numericky připravuje Evropskou komisi na rozšíření smlouva z Nice, která vstoupila v platnost 2. února 2003, další požadavky jednotlivých členských států na její reformu neuspokojuje. Francouzsko-německý návrh předpokládá, že Komise by byla jmenována po volbách do Evropského parlamentu. Předsedu či předsedkyni EK by volil kvalifikovanou většinou přímo EP a ve funkci by je musela potvrdit Rada, opět na základě hlasování kvalifikovanou většinou. Nový předseda by - s přihlédnutím k zachování geografické a demografické rovnováhy - vybíral ostatní komisaře a komisařky. Se souhlasem Evropského parlamentu by celý sbor potvrdila ve funkci Rada (kvalifikovanou většinou). Tento postup by podle Francouzů a Němců alespoň částečně odpověděl na požadavek demokratizace a větší legitimity Komise. Je jasné, že osoba, která by se tímto způsobem dostala do čela Komise, bude aktivním politikem či političkou a je možné, že "politizována" bude celá Komise. Ačkoli je těžké si představit, že Komise bude demokratičtějším orgánem bez jakékoli politizace, je možné tyto obavy zmírnit zvýšením volebního kvóra v Evropském parlamentu. Volbu předsedy Komise třípětinovou většinou navrhují ve svém memorandu například země Beneluxu.

Rovnováha mezi institucemi

Důsledky jednotlivých návrhů na rovnováhu mezi jednotlivými institucemi EU představují nejzávažnější problém. Jasně také ukazují náročnost úkolu, před kterým Konvent stojí. Francouzsko-německý návrh duálního předsednictví může opět sloužit jako příklad. Problém první je otázka legitimity a autority, které se obecně odvíjí od způsobu výběru a volby, v tomto případě volby obou předsedů. Podle návrhu by předsedou Rady byla jmenována nějaká zasloužilá osoba (bývalá hlava státu apod.), zatímco předsedu Komise by zvolil EP. Na jedné straně by tedy nakonec stál aktivní, veřejně zvolený politik, na druhé dosazený matador, který by navíc vedl Radu složenou z hlav členských států (rovněž aktivních politiků). Je otázkou, zda by nový předseda Rady měl za této situace dostatečnou politickou autoritu. Další problém souvisí s výběrem kandidátů. EU se zatím snažila dodržovat zásadu férového obsazování vyšších funkcí. Proto je nepravděpodobné, že by oba předsedové zastupovali velké členské státy. Zajistit obsazení jednotlivých postů podle geografického klíče by bylo úkolem Rady, protože Evropský parlament by měl možnost otevřeného hlasování. Konkrétní návrhy na předsedu Rady již dokonce padly. V úvahu přichází třeba Jose María Aznar, dále Tony Blair nebo Anders Fogh Rasmussen. Poslední dva kandidáti by ale vzhledem k tomu, že jejich země stojí mimo Eurozónu, byli pro zbytek Unie nepřijatelní. Rozpory kolem personálního obsazení předsednických funkcí a zastoupení malých a velkých států by mohly vést k dalšímu prohlubování jejich rivality. Toto rozdělení, které je patrné i v Konventu, rozšíření pravděpodobně ještě zvýrazní. Francouzsko-německý návrh posunuje institucionální rovnováhu mírně směrem k Radě. Jaké konkrétní důsledky by zavedení duálního předsednictví přineslo, by odhalila až praxe. Potenciální rivalita obou předsedů by se neprojevovala pouze individuálně. Za předsedou Komise stojí komisaři, ale předseda Rady by byl politicky osamocenou osobou a s rozsáhlým aparátem Komise by musel spolupracovat nebo soutěžit. Pokud by ale zůstalo zachováno týmové rotující předsednictví Výboru ministrů (jak na Konventu zaznělo), byli bychom svědky vzniku dvou podobně vyhlížejících výkonných orgánů. To by mohlo vést nejen k dalšímu zmatení, ale především k nezamýšlené rivalitě těchto těles.

Zdá se, že reforma předsednictví v Radě bude jakýmsi klíčem k celé institucionální reformě. Konvent má jedinečnou šanci přebudovat celou architekturu EU. Pokud požaduje efektivní výkon exekutivních pravomocí na evropské úrovni, musí navrhnout jasné, jednotné a dostatečně silné vedení. Řešení musí zároveň odpovědět na trojí výzvu - respektovat demokratické principy, docílit vetší efektivity a zachovat institucionální rovnováhu EU. Otázkou zůstává, zda je ústavodárné shromáždění schopno splnit tento úkol v daném termínu.