NÁJEMCI PŮDY A JEJÍ VLASTNÍCI (KDO SE CHOVÁ JAKO VLASTNÍK?)

Renters of the land and its owners (Who behaves as an owner?)

Helena Hudečková, Michal Lošťák

Adresa autorů:

katedra humanitních věd, PEF, ČZU Praha, Kamýcká 129, 165 21 Praha 6

Anotace:

Jedna ze základních institucí formujících sociální řád je instituce vlastnictví. V ní se prolínají prvky, které jsou předmětem studia řady vědních disciplín - v případě tohoto článku jde o sociologii, právo a institucionální ekonomii. Základní sledovanou myšlenkou je výzkumem zjištěný rozpor mezi vlastnictvím de iure (definovaným právním rámcem) a sociologicky dokumentovanými postoji, na jejichž základě se vlastníci de iure jako vlastníci nechovají, a naopak jako skuteční vlastníci často mohou jednat spíše nájemci půdy (v textu jsou potom nazváni vlastníky de facto). Článek se zamýšlí nad skutečnostmi, které přivedly k situaci, kdy se právně definovaní vlastníci (vlastníci de iure) zbavují části svých práv a povinností vyplývajících z jejich titulu vlastnictví půdy, a činí tak ve prospěch někoho jiného (“vlastníka” de facto). Právně definovaní vlastníci, od nichž lze očekávat ekonomickými teoriemi zdůrazňovaný sebe-zájem spojený s celostním výkonem všech svých vlastnických práv vedoucím k internalizaci externalit, dobrovolně přenášejí část těchto svých práv při nakládání (usus) s jejich majetkem na nájemce. Ti potom mohou často využívat plodů (usus fructus) ze svěřeného majetku, ačkoliv nejsou jeho právními vlastníky, a sledovat tím svůj vlastní sebe-zájem, jenž nemusí být vždy v souladu se zájmy vlastníků de iure. Odpovědi na otázky po příčinách takového jednání vlastníků půdy de iure lze spatřovat v jejich snaze minimalizovat transakční náklady a závislosti na předchozím vývoji (tzv. teorie path-dependency).

Summary:

One of the fundamental institutions forming social order is the institution of ownership. In this institution the fields of study of sociology, law, economics, and other scientific disciplines are mixed. The idea which is pursued in the text consists in the cleavage between formal (de iure) ownership as it is defined by the legal frame, and sociologically documented real behaviour of the non-farming owners as it was found in the research. The owners de iure often do not behave as the actual true owners are supposed to do but rather land renters (who are labeled in the text as de facto owners) are typical by such assumed behaviour. The paper considers the fact why legally defined owners (owners de iure) give up part of their rights and duties related to their land ownership in the favour of somebody else (de facto “ owner” ). The legally defined owners who are supposed (as emphasized by economic theories) to manifest their self-interest tied with entire ownership right implementation enabling the internalization of externalities voluntarily transfer a part of their rights to manage (usus) the property to its renter. Renters can, in such case, use the fruits (usus fructus) from committed property although they are not its legal owners. They can pursue their own self-interest which is not always in accordance of de iure owners interest. The answers about such behaviour of de iure land owners is found in the attempts to minimize transactional costs and in path-dependency.

Klíčová slova:

instituce, vlastnická práva, chování vlastníků půdy, transakční náklady, path-dependency

Key words:

institutions, ownership rights, land owners behaviour, transactional costs, path-dependency

Úvod

Vlastnictví představuje jednu ze základních institucí, která byla lidmi vyjednána v průběhu historie lidského rodu a která utváří rámce jejich jednání. Problematikou této instituce se zabývá řada disciplín, včetně sociologie, ekonomie, práva či sociální a kulturní antropologie. Při pojednání o této instituci však jakoby často mezi těmito disciplínami vyrůstala “čínská zeď”, pokud se týká přenášení informací a zjištění získaných v rámci jedné z nich do ostatních. Tím je však výrazně limitováno porozumění charakteru vlastnictví. Následující řádky by rády přispěly ke vzájemné širší výměně informací mezi disciplínami, které se ze svého pohledu institucí soukromého vlastnictví zabývají. Proto se jako sociologové pokusíme nasvítit pohled vycházející z vědy, kterou do určité míry vládneme, na instituci vlastnictví půdy s cílem ukázat, v čem pohled sociologů může být užitečný pro oblast práva, především v praktické oblasti utváření zákonů.

Vstup do pojednávané problematiky

Vzhledem k tomu, že nyní existují v České republice asi 3 miliony vlastníků půdy (Němec 1997), kteří nepředstavují homogenní sociální skupinu, a jedná se o velmi početnou sociální kategorii, předpokládáme, že porozumění jejich jednání v rámci instituce vlastnictví půdy může výrazným způsobem ovlivnit další vývoj českého zemědělství a venkova. K tomu, abychom ukázali, jak lidé jednají v konkrétním případě nakládání s půdou, bylo nutné popsat kontext tohoto jednání. Ten je podle Mlčocha (1996) tvořen řadou institucí, v nichž je ono jednání lidmi realizováno. Instituce, které je možno v souladu s D. Northem (1994) chápat jako určitá pravidla hry, jež lidé utvářejí a podle nichž jednají (či nejednají, nejsou-li v souladu s jejich potřebami a nedovolují-li, například, mít z vlastnictví prospěch), jsou formálního a neformálního charakteru. Mezi ony formální instituce je možné zařadit především zákony, které navíc vznikají mimo lokality každodenních životů těch, kterých se týkají, a jsou do nich různými způsoby indoktrinovány. Přestože zákony chápané jako instituce spojené s problematikou vlastnictví jsou v okruhu zájmu především právníků domníváme se, že je zde prostor i pro sociology, aby i oni podali své náhledy na instituci vlastnictví. Sociologie se ze své podstaty (Berger 1991) zabývá především neformalizovanými způsoby lidského sociálního jednání, to jest i institucemi vyskytujícími se např. v podobě tradicí, zvyků, víry, přesvědčení, zažitých způsobů jednání, jež jsou přítomny v konkrétních lokalitách a vstupují do různých vztahů s institucemi formálními.

Metodický přístup

Empirická zjištění, na nichž je článek postaven, pocházejí především z výzkumného grantu řešeného z podporou OSI/HESP, grant č. 1208/1997: Institutional Change in Czech Agriculture: The Behaviour of Non-Farming Landowners. Tento rozsáhlý grantový projekt byl ještě doplněn o projekt řešený v rámci PEF ČZU v roce 1998/99 pod názvem Chování nehospodařících vlastníků půdy (právní, ekonomický a sociologický pohled), číslo grantu 120/10/27798/0.

Výzkum probíhal v několika fázích. První byla zaměřena na dokumentaci obecných pravidel hry (institucí), v nichž se realizuje jednání nehospodařících vlastníků půdy. V této souvislosti se především jednalo o postižení formálních institucí, jež představují určitá pravidla regulující chování vlastníků půdy. Tyto instituce jsou typické především pro oblast práva. a byla v nich spatřována podoba makrosvěta, tj. světa přesahujícího každodenní aktivity konkrétních lidí žijících ve svých každodenních mikrosvětech.

Na tuto práci navazovala další etapa výzkumu, a to terénní šetření kvalitativního charakteru spočívajícího ve více než čtrnáctidenních pobytech ve třech lokalitách na Znojemsku (Filipov) a Vsetínsku (Rodákov) a Chrudimsku (Lhota), během nichž jsme vedli strukturované a nestandardizované rozhovory s představiteli zemědělských podniků i s vybranými vlastníky půdy, studovali lokální dokumenty a pozorovali daný objekt výzkumu (např. stav polí a celého zemědělského podniku). V této fázi výzkumu jsme mohli detailněji postihnout především neformalizované instituce, které jednak regulují jednání v konkrétních lokalitách mikrosvětů nehospodařících vlastníků půdy, a jednak jsou v těchto lokalitách utvářeny. Tato část výzkumu byla následně a završena dotazníkovým šetřením mezi nehospodařícími vlastníky půdy, jejichž pozemky se nacházejí ve zmíněných lokalitách. Následující řádky se zaměří především na některé výsledky tohoto dotazníkového šetření ve vztahu k vlastnictví půdy. Rozeslali jsme 1140 dotazníků a navrátilo se nám jich 352 - tj. 30,9%. Z nich jsme vzhledem k neúplnosti museli vyřadit 15, a tak konečný zpracovaný soubor respondentů představovalo číslo 337. Respondenti, jejichž dotazníky byly vyřazeny, především uváděli, že mají příliš malou výměru na to, aby na zaslaný dotazník vůbec odpovídali, nebo, že jsou již příliš staří na to, aby zodpověděli celý dotazník, popřípadě již vlastníky nebyli.

Chování nehospodařících vlastníků půdy - teoretické předpoklady a empirická zjištění

Problematika vlastnických práv tvoří jeden z klíčových bodů při transformaci české společnosti po roce 1989. Na úrovni makrosvěta byla u nás do zákonů o vlastnictví půdy vtělena myšlenka, že soukromí vlastníci se nejlépe postarají o své vlastnictví, protože přece nedovolí, aby bylo zničeno (podrobněji viz Mlčoch 1996: 18-30). Soukromé vlastnictví má být podle těchto předpokladů pro celkové fungování moderních ekonomických systémů výhodnější než vlastnictví skupinové (komunální) či státní, protože posledně zmíněné jsou často demotivující pro účastníky těchto nesoukromých vlastnických vztahů (efekt černého pasažéra, kdy se část účastníků aktivit “schovává” za jiné, nekultivuje vlastnictví, ale využívá pouze jeho plody, čímž oslabuje dynamiku systému) či vykazují vysoké transakční náklady z hlediska vyjednávání mezi členy skupiny (tzv. efekt přehřátí hry v souvislostí s produkcí negativních externalit vyplývající např. z obtížné domluvy řady rovnocenných vlastníků).

Předchozí odstavec naznačil, že instituce soukromých vlastnických práv v jejich moderním pojetí je spojena s rozhodováním atomizovaného suveréna o jeho majetku, který mu patří. Vlastník (a nikdo jiný žijící mimo jeho mikrosvět) by měl v ideálním případě nést všechny zisky, ale i ztráty z nakládání s jeho/jejím majetkem (jak pozitivní tak negativní externality by měl vlastník díky jasně vymezenému soukromému vlastnictví nést sám). Tento ideální model však nelze nikdy dosáhnout, protože vlastník vždy operuje v poli jiných aktérů. Soukromé vlastnictví by však mělo vlastníkům dávat nejen práva, ale i povinnosti, aby se mohli přiblížit k úplné internalizaci externalit (nesení většiny pozitivních a negativních externalit spojených s vlastnictvím samotným vlastníkem). Jaká je ale podoba oné starosti vlastníka o svou půdu s cílem, aby nesla vlastníkovi užitek, tak jak jsme ji zaznamenali v našem šetření?

Odpověď nejlépe dokumentují údaje o představách respondentů o některých skutečnostech spojených s rozhodováním, které se týká nakládání s jejich pozemky. Má-li vlastník být skutečným vlastníkem (aby internalizoval externality pro sebe) musí být maximálně účasten rozhodování o svém majetku, a ne přenášet toto rozhodování na jiné. Situace v českém zemědělství však vypadá jinak, jak dokládá tabulka č. 1. Z ní je patrné, že pro většinu vlastníků (minimálně 4/5) je typické úplné přenesení rozhodovacích pravomocí pokud jde o nakládání s jejich majetkem ve smyslu jeho kultivace na nájemce (lze předpokládat, že nedovedou-li respondenti danou otázku posoudit, potom ve svém jednání přenášejí rozhodovací kompetence plně do rukou nájemce). Vlastník je suverénem v rozhodování pouze při rozhodnutí o přenesení svých pravomocí na nájemce. Ostatní rozhodování přenechává tomu, kdo na jeho pozemcích hospodaří.

tabulka 1

Podobný obrázek poskytla i kvalitativní část výzkumu. Srovnáme-li již zmíněné teoretické předpoklady o soukromém vlastníku-suverénovi, které ovlivnily i podobu našich současných formálních institucí formovaných na úrovni makrosvěta, separovaného od mikrosvětů lokálních dění, potom se před námi objevují některé problémy. O jaké vůli a snaze internalizovat externality vlastní kultivací půdy spojené s vlastním rozhodování lze mluvit, jestliže jsme především velmi často slyšeli větu: “Jsem rád/a, že se o mou půdu vůbec někdo postará”? Spatřujeme zde ne snahu o přímou kultivaci majetku jeho vlastníkem, ale úsilí o přenesení péče o majetek na jiné. Vidíme, že vlastníci se ve velkém počtu vzdávají možnosti aktivně participovat v různých oblastech spojených s nakládáním s jejich majetkem a přenášejí toto rozhodování, které by však vždy mělo být spojeno s vlastníkem, na nájemce. Tak mohou být nehospodařící vlastníci vlastníky de iure, ale de facto se jimi stávají již nájemci, protože ti činí skutečná rozhodnutí, jak je od nájemce vlastníky očekáváno, o tom, jak nakládat se svěřeným majetkem.

Co tedy vede vlastníky de iure k tomu, že vlastní půdu, když se nechovají jako vlastníci-suveréni, jako vlastníci de facto, kteří plně rozhodují o nakládání se svým majetkem? Z důvodů, které ovlivnily rozhodování vlastníků pronajmout své pozemky sledovaným zemědělským podnikům lze sestavit následující žebříček (respondenti mohli uvést více důvodů, které připadaly v úvahu):

1. 48,7% respondentů uvedlo, že se nemohli osobně starat o svou půdu, např. vzhledem ke vzdálenosti bydliště, věku, zdraví apod.

2. 29,9%) respondentů uvedlo, že neměli jinou představu, jak s půdou naložit, a proto ji pronajali podniku, který je oslovil

3. 26,9%) respondentů uvedlo, že nevěděli o jiné možnosti, jak s půdou naložit

4. 17,3% respondentů uvedlo, že pronajali svou půdu, protože ji nechtěli prodat

5. 7,8%) respondentů uvedlo, že půdu pronajali s předpokladem možnosti přilepšit si k příjmům

Jiné důvody uváděly méně než 2% dotazovaných.

Z uvedených čísel vyplývá, že důvody pronájmu jsou zřetelně vázány k osobě dotazovaného, resp. k objektivně dané nemožnosti postarat se o vlastní půdu. Tato nemožnost je dána především věkem (zde se více jedná o záležitost místních vlastníků) a vzdáleností bydliště od pozemků (typické samozřejmě pro “vzdálené vlastníky”). Ostatní důvody jsou již více funkcí různých okolností v konkrétních sledovaných podnicích. Je patrné, že první tři důvody lze označit jako bezradnostní a jsou více typické pro “vzdálené vlastníky”. Vlastníci zkrátka často nemají jasnější představu, jak naložit se svým majetkem.

Závěry

Rozhodování o konkrétních záležitostech týkajících se nakládání s půdou je v rukou těch, kteří na ní přímo hospodaří. Do značné míry je tedy záležitostí správců (nájemců) půdy. Těm však přístup vlastníků dobrovolně rezignujících na své práva umožňuje postupovat nejméně dvojím způsobem. V souladu s teorií agentur (Alchian a Demsetz 1972), plnících funkci subjektů pečujících o svěřený majetek, může pro vlastníky dojít k situaci, že najatí správci (managerové) - tj. ti (oni agenti), kterým pronajímají svůj majetek - v rámci svého ekonomického jednání sledujícího maximalizaci užitku nemusí respektovat myšlenku věčnosti spojenou s kultivací majetku (protože nejsou vlastníky de iure), popřípadě se mohou již cítit jako vlastníci vzhledem k hospodaření s majetkem de facto a projevovat snahu stát se vlastníky de iure (“zaknihovat” si neformální způsoby nakládání s půdou ve formální vlastnictví, tak aby v souladu s teoriemi vlastnických práv mohli jenom oni nést maximum pozitivních i negativních externalit ze svého podnikání). První skutečnost, kdy by nájemci hospodařili na pronajatých pozemcích bez ohledu na negativní externality vyplývající z tohoto hospodaření pro vlastníky pozemků de iure, jsme v našem výzkumu nezaznamenali (zaznamenali jsme ji v případě jiného výzkumu v roce 1995). Proto se domníváme, že tato varianta je málo pravděpodobná a že jednání v oblasti nakládání s půdou je více vedeno ideou věčnosti (neničit majetek vzhledem k okamžitému prospěchu). Rozšířenější tedy může být snaha internalizovat externality - tj. spojit hospodaření s majetkem de facto s vlastnictvím de iure. Pokud jde o tuto druhou možnost, domníváme se, že může docházet i k přeměnám vlastnictví tak, aby ti, kteří na majetku hospodaří (jacísi “pseudovlasníci” de facto) onen majetek i vlastnili (byli vlastníky de iure). V takovém případě dojde k větší kompatibilitě formálních a neformálních institucí a vlastníci budou mít limitované možnosti přenášet na jiné negativní následky svého nakládání s půdou a více budou sledovat ideu věčnosti, protože budou moci více využívat pozitivních externalit (pozemky budou patřit jenom jim a o plody z nakládání s nimi se nebudou muset s nikým dělit). Víme, že některé zemědělské podniky již takto postupují a v této souvislosti se mluví o tzv. třetí vlně transformace zemědělských družstev. Legální cesta přeměny vlastnických vztahů například cestou koupě pozemků od jejich současných vlastníků je chvályhodná vzhledem ke znovuspojování vlastnictví de iure s hospodařením na pozemcích de facto, k propojování formálních a neformálních institucí. Máme však signály, že k onomu spojování může docházet i nelegálně ve spojení s tzv. tunelováním vlastníků. Ve zkoumaných lokalitách jsme tuto skutečnost nezaznamenali, víme však o ní již, jak jsme se zmínili, z roku 1995 z jiného zemědělského podniku.

Formální instituce, které směřovaly k utvoření rámců, v nichž by se vlastníci o své pozemky skutečně starali, se dostaly do konfliktu s institucemi neformálními, vzniklými v důsledku rozporu založeného již v socialistickém období - rozporu mezi formálním vlastnictvím (de iure) a faktickým nakládáním s vlastnictvím (de facto). V této souvislosti se před námi objevuje potvrzení teorie path-dependency (blíže viz např. Granovetter a Swedberg 1992), která hovoří o tom, že ne vždy jsou používány ty nejefektivnější instituce, ale ty, které jsou již v životě společnosti zakořeněny. V minulosti byli skuteční vlastníci nuceni se pod vlivem minulých formálních institucí vzdát některých svých vlastnických práv ve prospěch formálních nájemců jejich majetků, kteří pak vystupovali jako jacísi pseudovlastníci de facto, protože to byli oni, kdo ve skutečnosti s majetkem nakládali. Vlastníci de iure sice v minulosti přišli o významné pravomoci rozhodovat o svých majetcích, zároveň se jim však výrazně snížili tzv. transakční náklady spojené se sjednáváním, vyjednáváním, monitoringem, měřením, kontrolou transakcí - tj. s tím, jak je s jejich majetkem nakládáno (jednoduše řečeno měli méně starostí). Tato popsaná skutečnost se projevuje i nyní. Proto současní vlastníci často přenášejí část svých vlastnických práv na nájemce svých pozemků. Kromě vlivů předchozího vývoje se lze domnívat, že tento přístup (přenést na nájemce část svých vlastnických práv ve smyslu hospodaření s majetkem a užívání plodů z tohoto hospodaření) je pro dané vlastníky méně transakčně nákladný. Náklady na transakce ve smyslu interakcí spojených s majetkem jsou tak pro dané vlastníky nižší, než kdyby se o veškeré záležitosti týkající se jejich pozemků museli starat sami, a to proto, že péči o jejich majetek za ně vyřeší “specializovaná agentura”, tj. nájemce.

Literatura:

Alchian, A., Demsetz, H. 1972. Production, Information Costs, and Economic Organization. American Economic Review 62: 777-795.

Berger P. 1991. Pozvání do sociologie. Praha: Správa sociálního řízení FMO (anglicky: Introduction to Sociology. 1966, Penguin Books).

Mlčoch, L. 1996. Institucionální ekonomie (Učební text pro studenty vysokých škol). Praha: Karolinum.

Možný, I. 1991. Proč tak snadno. Praha: SLON.

Němec, J. 1998. Vliv trhu půdy na využití půdního fondu a jeho ocenění. Zemědělská ekonomika, 44 (4): 161-164.

North, D. 1994. Vývoj ekonomické výkonnosti v čase (přednáška u příležitosti udělení Nobelovy ceny, 9. prosince 1993). Str. 754-765 in Jonáš, J. a kol. Oslava ekonomie (přednášky laureátů Nobelovy ceny za ekonomii). Praha: Academia.