Reforma společné zemědělské politiky a rozšíření EU

(vybrané problémy vyjednávání kapitoly 7 - Zemědělství)

Doc. Ing. Miroslav Svatoš, CSc., Fakulta provozně-ekonomická, Česká zemědělská univerzita

Mezi determinující faktory konkurenčního prostředí podniků patří nepochybně průběh a výsledky integrace zemědělství přistupujících zemí do EU. Společná zemědělská politika patří mezi Společné politiky EU, tzn. politiky, kdy část národních pravomocí je delegována do Bruselu, s čímž souvisí i její financování. V blížícím se závěru projednávání kapitoly Zemědělství je pozornost soustředěna na klíčové otázky přímých plateb, produkčních kvót a rozvoje venkova.

Základní problémy projednávání kapitoly 7 - Zemědělství

Integrace zemědělství kandidátských zemí do společné zemědělské politiky vstoupila do rozhodující a finální fáze. Dle časového harmonogramu rozšiřování stanoveného postupně Evropskými radami by měly být všechny zbývající body jednání kapitoly 7 (zemědělství) projednány v průběhu prvního pololetí 2002. Hlavní a klíčová témata jednání v této oblasti SZP jsou spojena s vydáním společného stanoviska EU k problematice tří věcných okruhů:

· přímých plateb

· produkčních kvót a dalších nástrojů řízení nabídky

· rozvoje venkova

Dalšími tématy, v jejichž rámci musí EU zaujmout společný postoj, jsou pravidla a postupy pro přistoupení v oblasti státní pomoci o zemědělství, pravidla pro převzetí státních zásob zemědělských produktů nových členských zemí ES a vymezení "normálních a abnormálních" zásob nových členských zemí v okamžiku přistoupení.

Obecná stanoviska EU, která jsou očekávána, musí odpovídat předem stanoveným principům. Zejména se jedná o to, že stanoviska EU by měla co nejlépe podporovat úsilí nových členských zemí o restrukturalizaci a modernizaci svého zemědělství. Tzn. měla by být vytvořena situace pro rychlou a bezproblémovou integraci zemědělství těchto zemí do Společného trhu a do Společné zemědělské politiky. Dále se předpokládá, že stanoviska EU budou limitována výdajovým rámcem stanoveným berlínskou Evropskou radou s tím, že budou zahrnuty nutné úpravy s ohledem na potenciální počet nových členů.

Souhrnně vzato:

· na jedné straně jsou očekávány návrhy a existence některých přechodných opatření

· na druhé straně se očekává potvrzení teze, že v dlouhodobé perspektivě EU bude platit pouze (jedna) SZP (deklarace této teze je významná pro země členské i kandidátské).

Zavedení přímých plateb

Rozhodnutí o otázce přímých plateb v nových členských zemích patří k základnímu tématu projednávání kapitoly Zemědělství. V rámci svých vyjednávacích postojů všechny kandidátské země požádaly pro své zemědělce stejný režim přímých plateb, který platí v členských zemích EU. EU oznámila, že svůj postoj k této věci zaujme po důkladné analýze všech aspektů problému v závěrečné fázi jednání kapitoly. V současnosti, tj. při definování k otázce přímých plateb, zdůrazňuje EU tyto problémy:

· příliš rychlé zavedení přímých podpor v kandidátských zemích by sice vedlo ke krátkodobému pozitivnímu efektu pro zemědělské podniky, ale současně je s tímto pozitivním efektem spojeno značné riziko zpomalení či zastavení velmi žádoucí restrukturalizace zemědělství,

· v řadě kandidátských zemí je řešení restrukturalizace spojeno s řešením dualismu v zemědělském sektoru (tržní zemědělství potřebuje investice a samozásobitelská část agrárního sektoru plní dosud rozhodující roli sociální záchranné sítě na venkově),

· vysoké přímé platby ve prospěch některých segmentů jedné profesní skupiny vytváří riziko velké příjmové diferenciace a následně i sociálních konfliktů a nerovnováhy na venkově i mezi městem a venkovem v nových členských zemích,

· zavádění "mírných" přímých dotací by přispělo ke stabilizaci příjmů ze zemědělství, přičemž by proces restrukturalizace nebyl ohrožen.

Formování přístupu EU k zavádění přímých plateb

Z výše uvedených postojů EU vyplývá, že představa EU vychází z modelu postupného zavádění přímých plateb v rámci nových členských zemí v průběhu přechodného období. Smysl tohoto období je spatřován v jeho potřebnosti pro bezproblémovou integraci nových zemí do SZP, s tím že by měla být maximalizována příležitost k restrukturalizaci zemědělství těchto zemí. Délka tohoto přechodného období by měla odrážet potřebu dostatečné stimulace pro restrukturalizaci, tzn.:

· zapojení částečně samozásobitelských podniků do tržních struktur,

· vytvoření alternativních pracovních příležitostí pro zemědělce,

· zabezpečení konkurenceschopnosti tržního sektoru zemědělství.

Dosavadní zkušenosti ukazují, že efekt programů pro rozvoj venkova, investičních programů a strukturálních fondů týkajících se infrastruktury, služeb a alternativní venkovské zaměstnanosti, se projeví s určitým zpožděním.

Na základě těchto dvou uvedených aspektů, tj.: z okamžitých a negativních účinků vysokých přímých dotací (ve výši EU) a z opožděných efektů programů podporujících restrukturalizaci venkova je odvozován či obhajován jako výhodnější postup založený na nižší úrovni přímých plateb v kombinaci s intenzivní podporou restrukturalizace, obzvláště prostřednictvím podpůrných akcí na rozvoj venkova. Argumentace založená na opožděném a postupně rostoucím efektu restrukturalizačních programů a opatření s plných efektem cca po deseti letech je uváděna v kontextu desetiletého období po zavedení přímých plateb v nových zemí ve stejné výši jako ve stávajících zemích EU.

V počátečním období se počítá pro rok 2004 s úrovní přímých plateb ve výši 25%, v roce 2005 - 30%, v roce 2006 - 35% a v následném období od roku 2007 - 2013 by mělo dojít k urychlení růstu tak, aby v roce 2013 bylo dosaženo stejné úrovně přímých plateb v nových i starých členských zemí EU.

Možnost volby zjednodušené realizace přímých plateb pro nové členské státy.

Standardní program přímých plateb, v souladu s nařízením Rady (ES) č. 1259/1999, představuje třicet druhů přímých dotací vyplácených producentům v rámci SZP. Obsahová rozrůzněnost, administrativní náročnost, plná realizace acquis v okamžiku vstupu, formování správních struktur potřebných pro IACS, obtížné rozlišení mezi půdou a zvířaty pro tržní a netržní produkci, očekávané změny výrobní struktury v reakci na zaváděný dotační systém, nízká úroveň dotací v počátečním období po vstupu aj. okolnosti vedou k předpokladu značných problémů při realizaci tohoto standardního postupu. Podobné, ne-li větší potíže lze očekávat při paralelní realizaci programu dotací pro drobné zemědělce (Nařízení Rady (ES) č. 1244/2001).

Zjednodušená varianta přímých plateb pro nové členské země

S ohledem na výše uvedené okolnosti budou mít nové členské země možnost zvolit namísto standardního režimu zjednodušený postup během časově omezeného období. Toto zjednodušení je výrazně méně administrativně náročné a je založeno na snížené územní dotaci vyplácené celé zemědělské oblasti.

· zjednodušená varianta je volitelná. Druhá alternativa předpokládá zavedení standardního systému přímých plateb v souladu s příslušnými pravidly EU bez výjimek.

· dotace jsou dostupné pro všechny typy zemědělské půdy. Není zde žádná povinnost produkovat, péče musí odpovídat potřebám ochrany přírody v daném území. Minimální plocha území pro tyto dotace bude 0,3 ha.

· doba trvání zjednodušené varianty programu je předpokládána v délce tří let. Motivace pro zavádění fungující implementační struktury standardního programu je dána tím, že funkční mechanismus, tzn. funkční řídící a kontrolní struktury na konci přechodného programu jsou podmínkou pro uskutečnění relativního ročního nárůstu přímých plateb.

Mezi výhody tohoto přístupu patří jednoduchá a snadno ověřitelná realizace, vytvoření možností pro sjednocení systému přímých plateb, kompenzace některých nežádoucích účinků harmonizace (tj. stejnorodější změny v úrovni podpory, snížení tlaku na intenzitu zemědělské výroby a poškozování životního prostředí) a v neposlední řadě i usnadnění dostupnosti eurofondů pro drobné rolníky.

Produkční kvóty aj. nástroje řízení nabídky

V případě produkčních kvót (zejména na mléko a cukr), a dalších nástrojů řízení nabídky (Základna území plodin z obdělávaného území, maximální individuální a regionální příspěvky na hovězí) použily kandidátské země základní typy argumentace pro podporu svých vyjednávacích pozic při stanovení východisek pro určení kvantitativní úrovně kvót:

· starší referenční období

· aktuálnější referenční období v kombinaci s prognózou budoucí produkce

· nadbytečný výrobní potenciál či přijatelný objem výroby

Postoj EU vychází z pozice, že kvantitativní referenční úrovně by měly vycházet z "historických čísel produkce během definovaného referenčního období", přičemž nejvhodnější období považuje údaje za léta 1995 - 2000. Starší údaje nepovažuje za relevantní s odkazem na odlišené ekonomické podmínky, neprůkaznost statistických dat, skokový vliv počáteční fáze transformace apod.

Předmětem dalšího vyjednávání bude doporučení komise pro stanovení nástrojů řízení nabídky pro kandidátské země. Zejména se jedná o sektorová data za jednoleté plodiny, bramborový škrob, suchou píci, cukr, vlákna, zpracované ovoce a zeleninu, mléko, hovězí a skopové maso.

Rozvoj venkova

V oblasti rozvoje venkova mají kandidátské země možnost získat zkušenosti s eurofinancováním prostřednictvím speciálního programu přistoupení pro zemědělství a rozvoj venkova - SAPARD (Nařízení Rady (ES) č. 1268/1999) v rámci tohoto předvstupního nástroje mají kandidátské země přístup k 15 opatřením ve srovnání s 22 opatřeními dostupnými v rámci rozvoje venkova (Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999) pro členské země. Pro úplnost je nutno dodat, že 11 opatření v rámci SAPARD je shodných jako v případě členských zemí EU.

Nejvýznamnější opatření SAPARDu se vztahují k realizaci restrukturalizačních opatření, tzn. investic do zemědělských podniků, zpracování a prodeje zemědělských produktů, venkovské infrastruktury a diverzifikace.

Rozdíly mezi pozicemi EU a ČR

V předchozím textu byly charakterizovány základní rozdíly mezi pozicemi EU a ČR (kandidátských zemí) ve třech nejvýznamnějších věcných okruzích kapitoly 7. Zejména na úseku přímých plateb a produkčních kvót lze charakterizovat pozici EU vůči ČR a ostatním kandidátským zemím jako (v souhrnu) diskriminační. Je nepochybné, že před uzavřením kapitoly Zemědělství, dojde na základě iniciativy přistupujících zemí k řadě změn směrem k vytvoření podmínek pro důstojné partnerství. Na tomto místě je však nutno též dodat, že finanční pohled na problematiku rozšíření EU a to jak ze strany EU, tak i ze strany přistupujících zemí je sice velmi důležitý, ale také zúžený a nepostihující komplexně daný problém.

Závěr

Řešení zmiňované problematiky zavádění přímých plateb, produkčních kvót a rozvoje venkova musí mít ve svém výsledku konsensuální charakter. Předpokladem úspěšnosti výsledného řešení je prospěch pro obě strany, tzn. pro ČR (kandidátské země) i EU. V tomto smyslu bude účelné zdůraznit a zakalkulovat do předvstupních jednání již existující a po rozšíření společného trhu dále se rozšiřující efekty pro stávající členské země EU, které mají značný ekonomický a politický rozměr.

Mezi další problémy patří stanovení přechodných období z hlediska bezpečnosti potravin pro přistupující státy. Tento postup předpokládá, že příslušné výrobky (neodpovídající v úplnosti požadavkům bezpečnosti potravin), by mohly být přechodně obchodovány pouze v dané přistupující zemi. Nepředpokládají se ústupky na úseku hygieny a potravinářských kontrol.

Časté diskuse o nákladnosti a obtížné financovatelnosti rozšíření a SZP EU mají často účelový charakter. Je třeba vycházet z faktu, že celkový rozpočet Společenství činí v současnosti cca 1,03 % HDP všech členů EU, zatímco souhrn všech veřejných výdajů v rámci EU činí 40 % HDP. Vysoký podíl z celkového rozpočtu Společenství vydávaný na agrární politiku (necelá polovina) je třeba konfrontovat v kontextu veřejných výdajů, tzn. že 2-3 % rozpočtu je určeno pro 5 % obyvatelstva, které přináší "kvalitu evropské krajiny". Navíc horní hranice financování Společenství stanovená v r. 1999 v Berlíně, tj. 1,27 % HDP, vytváří dostatečný prostor pro realizaci procesu rozšíření.

Literatura:

· Argumente 2001, Situationsbericht 2001 - Trends und Fakten zur wirtschaftlichen Lage der Landwirtschaft, Deutscher Baiern Verband, Land-Data

· Bielik, P.: Determinanty efektivnosti podnikovej sféry v procese transformacie ekonomiky. In: Zborník vedeckých prác, Mezinárodné vedecké dni 2001, II. zväzok, Nitra, 2001

· Ländlicher Raum, CAP, Göttingen, 2002 (1)

· Ländlicher Raum, 9. Ost - West Agrarforum, Göttingen, 2002 (1)

· Podkladová dokumentace VÚZE, MZe, MZV (2001,2002)

· Tvrdoň, J. a kol.: Efektivní integrace českého agrárního sektoru v rámci evropských struktur - předpoklad trvale udržitelného rozvoje, PEF ČZU v Praze, 2001, IVZ MSM 411100013