Společná zemědělská politika: jak dlouho vydrží?

03.12.2002 | Integrace.cz

Společná zemědělská politika: jak dlouho vydrží?

Proč byla SZP prioritou EHS?

Zemědělství se ve většině zemí považuje za odvětví, které si zaslouží zvláštní režim. Trhy zemědělských výrobků jsou totiž vystavené velkým výkyvům především kvůli nepředvídatelným přírodním podmínkám. To ohrožuje vyhlídky příjmů a může vyvolávat nadměrné kolísání cen na trhu. Vedle toho moderní země usilují, většinou ze strategických důvodů, o zabezpečení zásobování potravinami z vlastních zdrojů. Ještě před vznikem Evropského společenství jeho zakládající členové spojovali zemědělskou politiku s ochranou domácích výrobců a s nejrůznějšími dotacemi. Společná zemědělská politika ustavená Římskou smlouvou (dále SZP) na tuto praxi navázala a měla za úkol postup členských zemí sjednotit. Silnou pohnutkou bylo to, že v polovině padesátých let byly členské země schopné zabezpečit zásobování z vlastních zdrojů v nejlepším případě jen z 85%. Nezávislost na dovozu, zvýšení zemědělské produkce a spolehlivost v dodávkách potravin přijímaly v tehdejší fázi studené války všechny členské země jako prioritní a společný úkol.

To vysvětluje, proč Římská smlouva Společnou zemědělskou politiku tak podrobně propracovala, proč mluví o potřebě zvýšit produktivitu zemědělství, stabilizovat trhy, zaručit spolehlivost dodávek za přiměřené ceny, a tím také zajistit slušnou životní úroveň zemědělského obyvatelstva. SZP, která měla podnítit zvyšování zemědělské produkce a vést ke zcela volnému pohybu zemědělských výrobků na společném trhu, si proto vynutila netradiční nástroje: administrativně určované ceny, jež měly motivovat velké i malé výrobce a garantovat odbyt nabízené produkce (za intervenční ceny), exportní dotace při vývozu na světový trh s nižšími cenami a vysoká dovozní cla ochraňující zemědělce v zemích ES před zahraniční konkurencí schopnou vyrábět s nižšími náklady. Bylo nutné také vytvořit zvláštní instituce, tzv. tržní organizace, pro intervenci a regulaci - a tyto instituce zřízené ve všech členských zemí regulovaly až 95% veškeré zemědělské produkce. Komise byla pověřena, aby každoročně navrhovala ceny většiny zemědělských výrobků (cílové a intervenční) a podílela se na financování Společné zemědělské politiky. Byla tak vtažena do uskutečňování této politiky mnohem víc než do jiných aktivit.

Společná zemědělská politika je tedy dítětem mimořádných poměrů. Zrodila se v době, kdy Společenství nebylo nezávislé v zásobování strategickým produktem - potravinami - v době, kdy byla Evropa rozdělená studenou válkou, v době, kdy Společenství nemohlo zcela ignorovat předchozí praxi národních zemědělských politik členských zemí. Dalo by se říct, že popsané pojetí SZP, které se stalo skutečností v roce 1964, odpovídalo celkem realisticky jak vnitřní situaci Společenství, tak vnějším podmínkám padesátých a šedesátých let, v nichž se ES nacházelo. Nelze ovšem pominout, že přitom nemalou úlohu sehrály národní zájmy některých členských zemí (jmenovitě Francie) a jejich profesních organizací.

Společná zemědělská politika obětí vlastního úspěchu

Lze říct, že z určitého hlediska se Společná zemědělská politika úspěšně vyrovnala se svými původními úkoly: zajistit vysokou produktivitu v zemědělském sektoru a zajistit tak bezpečné zásobování potravinami. Společenství je už dávno soběstačné ve výrobě obilovin, mléka, másla, hovězího, telecího i vepřového masa, drůbeže a cukru. Ze zemí EU se stal druhý největší vývozce zemědělských produktů. Růst produktivity v zemědělství byl obrovský, i když zásluhu na tom má také vývoj technologií, používaných zemědělci. Obchod zemědělskými výrobky na vnitřním trhu EU se několikanásobně zvýšil. Ceny potravin sice stouply, ale ceny spotřebitelského zboží rostly výrazněji. Současně však váha zemědělství ve všech zemích EU dramaticky poklesla (podíl zemědělství na tvorbě HDP se snížil z 5% v roce 1973 na 2,1% v roce 2000 a počet osob zaměstnaných v zemědělství poklesl z 13,4 milionů v roce 1973 na 6,9 milionů v roce 2000, tedy na 4,5% veškerého ekonomicky činného obyvatelstva v EU).

To je ovšem pouze jedna stránka SZP. Ta druhá stránka jejích výsledků se stala trvalým terčem kritiky. Mnozí z ní vyvozují, že se SZP přežila, je anachronická a že jediným řešením je ji buď plně opustit, nebo velice rázně reformovat.

Kriticky zhodnotit SZP je velmi snadné. Uveďme nejčastější argumenty:

· Přežila se, protože podmínky, které ji uvedly do života, už neexistují: ani nedostatek zemědělské produkce, ani ohrožení studenou válkou. Problémem není nedostatek potravin, ale jejich nadbytek. K tomu SZP nesporně přispěla: od roku 1973 rostla zemědělská produkce zhruba o 2% ročně, ale spotřeba potravin jen o 0,5% ročně.

· SZP k tomu přispívá svou cenovou intervenční praxí, která navíc umožňuje přežít drobným zemědělcům, vyrábějícím s vysokými náklady, což zvyšuje ceny. Podle studie OECD jsou ceny potravin v zemích EU v průměru minimálně o 20% vyšší než na světovém trhu.

· Zaručené ceny podněcují zemědělce k vyšší produkci, která musí být vykoupena a skladována a vyváží se s dodatečnými náklady.

· Dotace dostávají největší producenti: kolem 80% finanční podpory se dostává 20% zemědělců, takže SZP podporuje ty prosperující.

· Zemědělský trh je sice stabilizovaný a bohatě nasycený, ale při relativně vysoké ceně potravin. Spotřebitelé jsou znevýhodněni hned dvakrát: jednou jako plátci daní, z nichž část jde do evropského rozpočtu, který zemědělské dotace financuje, podruhé vysokými cenami potravin.

· Prostřednictvím SZP se udržuje neefektivní alokace zdrojů: vysoké intervenční ceny umožňují obdělávat okrajové pozemky a udržovat pracovně náročnou výrobu.

· SZP vyvolává spory mezi členskými zeměmi, protože v závislosti na objemu zemědělské produkce z ní mají některé větší výhody než jiné. Členské země se tak rozdělují na čisté plátce a čisté příjemce finanční podpory. Nejvíce přispívá na SZP Německo, Holandsko, Belgie, Itálie a Švédsko, zatímco Francii, Španělsku, Řecku a Irsku plynou z fondů SZP velké příjmy.

· Spory však vznikají i mezi státy EU a velkými vývozci zemědělské produkce (zejména USA), kteří obviňují SZP z porušování pravidel mezinárodního obchodu.

· SZP je obrovsky nákladná, přihlédne-li se k váze zemědělské produkce v HDP a počtu zemědělského obyvatelstva v zemích EU. Výdaje na SZP tvoří v současné době přes 45% evropského rozpočtu. Oproti začátku osmdesátých let, kdy přesahovaly 70%, sice výrazně poklesly, ale SZP je stále největší výdajovou položkou evropského rozpočtu.

Nové argumenty proti SZP v devadesátých letech

Nedá se říct, že by Unie a její orgány o těchto dilematech nevěděly. Po reformních pokusech na konci osmdesátých let (kvóty na obiloviny, mléko a cukrovku, pokusy o snížení výměry půdy, zpomalení růstu výdajů na SZP) se Unie v roce 1992 odhodlala k zatím nejpozoruhodnějšímu pokusu reagovat na rostoucí kritiku SZP - k tzv. MacSharryho reformě.

Veškeré úpravy SZP prováděné od té doby se nesou v jejím duchu. Reforma se snažila o postupné snižování intervenčních cen, uvádění půdy do klidu, podporovala využití zemědělské půdy pro jiné účely. Její hlavní inovací byla zásada, že zemědělci budou dostávat finanční náhrady jako kompenzaci za důsledky tlaku na omezení produkce. Měli mít stabilní příjem v závislosti na výměře půdy a stavu dobytka. I když kompenzační platby poněkud omezily extenzívní hospodaření zemědělců, nemohly zabránit tomu, aby se nerozvíjely jeho intenzívní formy. Reforma tedy nemohla přispět k zásadní změně v přístupu evropských zemědělců a podrobit jejich rozhodování tržním principům. Svými kompenzacemi vracela do zemědělství jinými cestami ty prostředky, které předtím odebrala. Finanční náročnost SZP nedoznala změn, základní zásady původní SZP zůstaly zachovány.

Orientaci SZP do konce roku 2006 ovlivnilo i jednání Evropské rady v Berlíně (březen 1999), které mělo za úkol schválit rámec evropského rozpočtu na období 2000 - 2006. Jednání o objemu výdajů na SZP bylo zvlášť složité. Původní návrh Komise v Agendě 2000 obsahoval například návrh na snížení intervenčních cen u mléčných výrobků a obilovin. Všechny návrhy byly z popudu Francie buď změkčeny, nebo odsunuty na co nejpozději.

Nový rozpočtový rámec ale přinesl ještě jednu novinku: ve výdajích počítal s tím, že někdy v období do roku 2006 se počet členských zemí zvýší. V rozpočtových výdajích ale nepředpokládal, že by se nové členské země mohly do SZP zapojit a podílet se na jejích fondech. Přijatý rozpočtový rámec do roku 2006 dával jasně najevo, že členské státy nehodlají SZP nijak zásadně upravovat a že se tato politika nebude vůči novým členům uplatňovat.

Diskuse o dalším vývoji SZP dostala ale v devadesátých letech nové podněty. Jedním z nejzávažnějších, které zmobilizovaly i veřejné mínění, bylo rozšíření nemoci šílených krav a slintavky a kulhavky, jejichž likvidace nejen stála Unii obrovské peníze, ale hlavně otřásla důvěrou v dosavadní směřování SZP. Ukázalo se totiž, že honba za vysokými váhovými přírůstky dobytka vede evropské farmáře k používání krmných způsobů, ohrožujících bezpečnost a zdraví spotřebitele (průmyslově vyráběná masokostní moučka). Intenzívní hospodaření evropských zemědělců, kteří dostávají dotace podle výměry půdy a počtu kusů dobytka, vede ke zcela iracionálním výsledkům. Je ohroženo nejen zdraví evropských občanů, ale zabrat dostává i příroda.

Reforma SZP je nutná

Není divu, že diskuse, které se dnes účastní vlády členských zemí, zejména ale profesní organizace zemědělců s různým přístupem (v závislosti na přímých platbách a dalších výhodách plynoucích z SZP), dospěla k tomu, že je nutné SZP naprosto přeorientovat. Základní teze říká, že se musí bezpodmínečně upustit od dosavadního zaměření SZP, které vede k podněcování a trvalému zvyšování produktivity zemědělské výroby. Místo toho si musí SZP vytyčit nové priority:

· výrobu kvalitních potravin

· ochranu zdraví spotřebitele

· ochranu přírody a životního prostředí

· ochranu zvířat (animal welfare)

· vytvoření ekonomických vyhlídek pro farmáře a pro venkovské oblasti

Jinými slovy: je nutné s konečnou platností nahradit platby podle výměry půdy a počtu kusů dobytka ekologickými a sociálními kritérii, které se budou orientovat na udržení přírody a zaměstnanosti ve venkovských oblastech.

Zatím má k takovému radikálnímu obratu velká část členských zemí daleko. Znova to dosvědčila tzv. průběžná kontrola postupu reformy SZP nastíněné v Agendě 2000 (1997) a potvrzené Berlínským summitem v roce 1999. Zpráva Komise, předložená v červenci 2002, obsahuje celou řadu nových přístupů - například postupné nahrazení přímých plateb podle objemu zemědělské výroby platbami podle přísných požadavků týkajících se přírodního prostředí, bezpečnosti potravin a ochrany zvířat, postupné snížení intervenčních cen a omezení jejich rozsahu aj. To by mělo odbourat stimuly k nadbytečné výrobě, nemluvě o tom, že by se tak země Unie vyhnuly neustálým kritikám svých obchodních partnerů za protekcionismus. Věc má však jeden háček: ani tento "revoluční" obrat v provádění SZP nebude znamenat snížení obrovských výdajů. Komise totiž navrhla, aby se "ušetřené" finanční prostředky vrátily do zemědělství jinou cestou: prostřednictvím podpory venkova, která má nahradit velkou část dřívější SZP a vytvořit její "druhý pilíř". Nový druh dotací má nahradit starou překonanou formu finanční podpory. Zřejmě cena za uklidnění těch zemí a farmářů, kteří si život bez dotací nedovedou představit.

Jak berlínské jednání Evropské rady, tak průběžné hodnocení SZP v polovině letošního roku, které nezavázalo členské země k žádným bezprostředním změnám, naznačují, že v nynější podobě se SZP zřejmě dožije roku 2006, po tomto roce s velkým otazníkem. V roce 2005 se má totiž jednat o novém rozpočtovém rámci Unie na období 2007 - 2013. Pokud nedojde k nečekanému zvratu, zúčastní se tohoto jednání i nové členské země. Tak jako v Berlíně v roce 1999 bude největším jablkem sváru Společná zemědělská politika, její orientace a objem vyčleněných prostředků. Unie, a zejména ty členské státy, které nadále nebudou ochotné odvádět tak vysoké částky do evropského rozpočtu, budou mít velkou šanci prosadit skutečnou reformu SZP. Ta nemůže být jiná než radikální.

Ve hře jsou tyto varianty:

· Zachovat SZP v její nynější podobě: Země Unie by pokračovaly v dávkovaném vpouštění nových členských zemí do SZP. Důsledkem toho by se integrovaná Evropa rozdělila v zemědělské politice na dvě skupiny, fungující podle různých pravidel, s různými cenami a cenovou tvorbou a s komplikacemi ve vzájemném obchodu. Pro samotnou Unii by to znamenalo, že dále ponese břemeno výdajů na SZP a nebude moct svůj rozpočet použít k rozumnějšímu účelu.

· Důkladně zreformovat SZP: To znamená nahradit přímé platby stimulující intenzívní způsoby hospodaření určitými platbami za "služby" zemědělského sektoru vykonávané ve veřejném zájmu (bezpečnost potravin, ochrana přírody a údržba krajiny, zachování venkova jako kulturního dědictví). Předpokladem ovšem je, že se z farmářů, přes jistá specifika, stanou skuteční podnikatelé, kteří nebudou trvale spoléhat na finanční injekce zvenčí.

Rozšíření Unie a začlenění deseti nových zemí by mělo radikální reformu SZP spíš stimulovat. Britský The Economist ještě před několika lety k tomu velice výstižně poznamenal: "Unie se musí rozhodnout, co vlastně chce: buď zachovat SZP v nynější podobě, nebo se rozšířit. Obě dvě věci nelze provést současně. Chce-li Unie udržet SZP v nezměněné podobě, rozšířit se nemůže. Myslí-li to s rozšířením vážně, musí se se Společnou zemědělskou politikou rozloučit."

Podmínky, za nichž se SZP rodila, jsou věcí minulosti, stejně jako používané postupy a nástroje. Toto pojetí nemá naději na přežití. Na druhé straně je vhodné připomenout, že funkcí zemědělství není jen produkce a že zemědělství není jen dodavatelem surovin a polotovarů pro výrobu potravin. Je stále víc tlačeno k tomu, aby pomáhalo řešit úkoly, na něž právem poukazovala diskuse v devadesátých letech: bezpečnost potravin, ochrana přírody, zachování venkova. SZP může přežít, ale jen ve zcela jiné podobě - a k tomu si musí stanovit nové priority a jim odpovídající nástroje.