Vybrané problémy při vyjednávání o kapitole 7 - Zemědělství a reforma Společné zemědělské politiky

Miroslav Svatoš

Autor článku nepočítá s uzavřením kapitoly 7 - Zemědělství na summitu v Kodani, 12. - 13. prosince 2003. Redakce však přesto považuje za užitečné tento článek uveřejnit.

Společná zemědělská politika (SZP) patří mezi společné politiky Evropské unie, kdy část národních pravomocí je delegována do Bruselu. V závěru projednávání kapitoly Zemědělství se pozornost soustřeďovala na klíčové otázky přímých plateb, produkčních kvót a rozvoje venkova.

Základní problémy projednávání kapitoly 7 - Zemědělství

Vyjednávání o integraci zemědělství kandidátských zemí do Společné zemědělské politiky (SZP) vstoupila do rozhodující fáze. Dle časového harmonogramu rozšiřování stanoveného postupně Evropskými radami, se měly všechny zbývající body kapitoly 7 (zemědělství) projednat v průběhu prvního pololetí roku 2002. Hlavní témata jednání jsou spojena s vydáním společného stanoviska EU k problematice tří věcných okruhů:

· přímé platby

· produkční kvóty a dalších nástroje řízení nabídky

· rozvoj venkova

EU také musí zaujmout společný postoj ohledně pravidel a postupů v oblasti státní pomoci zemědělství, převzetí státních zásob zemědělských produktů nových členských zemí ES a vymezení jejich "normálních a abnormálních" zásob v okamžiku přistoupení.

Očekávaná obecná stanoviska EU musí odpovídat předem stanoveným principům. Měla by co nejlépe podporovat úsilí budoucích členů o restrukturalizaci a modernizaci zemědělství. To znamená, že by se měly vytvořit podmínky pro rychlou a bezproblémovou integraci jejich zemědělství do Společného trhu a do Společné zemědělské politiky. Dále se předpokládá, že stanoviska EU bude limitovat výdajový rámec stanovený Evropskou radou s tím, že zahrne nutné úpravy s ohledem na konečný počet nových členů.

Souhrnně vzato:

a. na jedné straně se očekávají návrhy a existence některých přechodných opatření

b. na druhé straně se očekává potvrzení teze, že v dlouhodobé perspektivě EU bude platit pouze jedna SZP (její deklarace je významná pro země členské i kandidátské).

Zavedení přímých plateb

Rozhodnutí o otázce přímých plateb novým členským zemím patří k základním tématům při projednávání kapitoly Zemědělství. V rámci jednání žádaly všechny kandidátské země pro své zemědělce stejný režim přímých plateb, jaký platí v členských zemích EU. Unie oznámila, že se vyjádří až po důkladné analýze všech aspektů problému v závěrečné fázi jednání. Nyní při definování otázky přímých plateb zdůrazňuje EU tyto problémy:

· rychlé zavedení přímých podpor v kandidátských zemích by sice vedlo ke krátkodobě pozitivnímu efektu pro zemědělské podniky, s ním je ale spojeno značné riziko zpomalení či zastavení velmi žádoucí restrukturalizace zemědělství,

· v řadě kandidátských zemí je restrukturalizace spojena s řešením dualismu v zemědělském sektoru (tržní zemědělství potřebuje investice a samozásobitelská část agrárního sektoru plní dosud rozhodující roli sociální záchranné sítě na venkově),

· vysoké přímé platby ve prospěch některých segmentů jedné profesní skupiny vytváří riziko velké příjmové diferenciace a následně i sociálních konfliktů a nerovnováhy na venkově, i mezi městy a venkovem v nových členských zemích,

· zavádění "mírných" přímých dotací by přispělo ke stabilizaci příjmů ze zemědělství, přičemž proces restrukturalizace by to neohrozilo

Postoj EU k zavádění přímých plateb

Představa EU vychází z modelu postupného zavádění přímých plateb v rámci nových členských zemí během přechodného období. Toto období má zaručit bezproblémovou integraci nových zemí do SZP, a zároveň jim poskytne příležitost k restrukturalizaci zemědělství. Délka přechodného období by měla odrážet potřebu dostatečné stimulace pro restrukturalizaci, tzn.:

· zapojení částečně samozásobitelských podniků do tržních struktur

· vytvoření alternativních pracovních příležitostí pro zemědělce

· zabezpečení konkurenceschopnosti tržního sektoru zemědělství

Dosavadní zkušenosti ukazují, že efektivita programů pro rozvoj venkova, investičních programů a fondů pro infrastrukturu, služby a alternativní venkovskou zaměstnanost se projeví se zpožděním.

Na základě těchto dvou aspektů (negativní účinky okamžitých vysokých přímých dotací a opožděný efekt programů pro restrukturalizaci venkova) se odvozuje či obhajuje jako výhodnější postup založený na nižší úrovni přímých plateb v kombinaci s intenzivní podporou restrukturalizace. Doba, během níž by přistupující země dosáhly plné výše přímých plateb, byla stanovena na deset let.

V počátečním období se pro rok 2004 počítá s přímými platbami ve výši 25 %, v roce 2005 30%, 35% v roce 2006 a v následujícím období od roku 2007 - 2013 by mělo dojít k urychlení růstu tak, aby v roce 2013 přímé platby novým i starým členům dosáhly stejné úrovně.

Možnost volby zjednodušené varianty přímých plateb pro nové členské státy

Standardní program přímých plateb, v souladu s nařízením Rady ministrů č. 1259/1999, představuje třicet druhů přímých dotací vyplácených producentům v rámci SZP. Obsahová rozrůzněnost, administrativní náročnost, plná realizace acquis v okamžiku vstupu, formování správních struktur potřebných pro IACS (Integrated Administration and Control System), obtížné rozlišení mezi půdou a zvířaty pro tržní a netržní produkci, očekávané změny výrobní struktury v reakci na zaváděný dotační systém, nízká úroveň dotací v počátečním období po vstupu a jiné okolnosti vedou k předpokladu značných problémů při jeho realizaci. Podobné, ne-li větší potíže lze očekávat při paralelní realizaci programu dotací pro drobné zemědělce (nařízení Rady č. 1244/2001).

Noví členové proto po určitou dobu budou moci zvolit namísto standardního zjednodušený režim. Toto zjednodušení je méně administrativně náročné a je založeno na snížené územní dotaci vyplácené celé zemědělské oblasti.

Zjednodušená varianta je volitelná. Druhá alternativa předpokládá zavedení standardního systému přímých plateb v souladu s příslušnými pravidly EU bez výjimek.

Dotace jsou dostupné pro všechny typy zemědělské půdy. Není zde žádná povinnost produkovat, péče musí odpovídat potřebám ochrany přírody v daném území. Minimální plocha území pro tyto dotace bude 0,3 ha.

Předpokládá se, že zjednodušenou variantu budou země moci volit po tři roky. Motivací pro zavádění fungující implementační struktury standardního programu je, že funkční mechanismus (řídící a kontrolní struktury) na konci přechodného programu je podmínkou pro uskutečnění relativního ročního nárůstu přímých plateb.

Mezi výhody tohoto přístupu patří jednoduchá a snadno ověřitelná realizace, možnost sjednocení systému přímých plateb, kompenzace některých nežádoucích účinků harmonizace (změny v úrovni podpory, snížení tlaku na intenzitu zemědělské výroby, ohrožení životního prostředí) a v neposlední řadě i usnadnění dostupnosti eurofondů pro drobné rolníky.

Produkční kvóty a jiné nástroje řízení nabídky

V případě produkčních kvót (zejména na mléko a cukr) a dalších nástrojů řízení nabídky (základna území plodin z obdělávaného území, maximální individuální a regionální příspěvky na hovězí) doporučily kandidátské země pro určení jejich výše použití těchto údajů:

· starší referenční období

· aktuální referenční období v kombinaci s prognózou budoucí produkce

· nadbytečný výrobní potenciál či přijatelný objem výroby

Reference by podle EU měly vycházet z "historických čísel produkce během definovaného referenčního období". Za nejvhodnější období považuje údaje z let 1995 - 2000. Starší data nepovažuje za relevantní s odkazem na odlišené ekonomické podmínky, neprůkaznost statistických dat, skokový vliv počáteční fáze transformace apod.

Předmětem dalšího vyjednávání budou doporučení Komise kandidátským zemím pro určení nástrojů řízení nabídky. Zejména se jedná o sektorové údaje o jednoletých plodinách, bramborovém škrobu, suché píci, cukru, vláknech, zpracovaném ovoci a zelenině, mléku, hovězím a skopovém mase.

Rozvoj venkova

V oblasti rozvoje venkova mají budoucí členové možnost získat zkušenosti s eurofinancováním prostřednictvím speciálního programu pro zemědělství a rozvoj venkova - SAPARD. V rámci tohoto předvstupního programu mají kandidátské země přístup k patnácti opatřením ve srovnání s dvaadvaceti opatřeními dostupnými zemím EU. Pro úplnost je nutno dodat, že jedenáct z nich se shoduje.

Hlavním přínosem SAPARDu je realizace restrukturalizačních opatření, tzn. investic do zemědělských podniků, zpracování a prodeje zemědělských produktů, venkovské infrastruktury a diverzifikace.

Rozdíly mezi pozicemi EU a ČR

V předchozím textu byly charakterizovány základní rozdíly mezi pozicemi EU a ČR (a ostatních kandidátských zemí) ve třech nejvýznamnějších věcných okruzích kapitoly 7. Zejména na úseku přímých plateb a produkčních kvót lze charakterizovat postoj EU vůči ČR a ostatním kandidátským zemím jako (v souhrnu) diskriminační. Je nepochybné, že před uzavřením kapitoly Zemědělství dojde na základě iniciativy přistupujících zemí k řadě změn směrem k důstojnému partnerství. Na tomto místě je však nutno dodat, že ekonomický pohled na problematiku rozšiřování EU, a to jak ze strany členů, tak i ze strany přistupujících zemí, je sice důležitý, ale také zúžený a nepostihuje komplexně daný problém.

Závěr

Výsledek jednání přímých platbách, produkčních kvótách a rozvoji venkova musí mít konsensuální charakter. Jeho předpokladem prospěch pro obě strany. V tomto smyslu bude účelné zdůraznit a do předvstupních jednání též zakalkulovat již existující a (po rozšíření společného trhu dále rostoucí) efekt pro stávající členské země EU, které mají značný ekonomický a politický rozměr.

Mezi další problémy přistupujících států patří stanovení přechodných období z hlediska bezpečnosti potravin. Tento postup předpokládá, že příslušné výrobky (neodpovídající zcela požadavkům bezpečnosti ) by se přechodně mohly obchodovat pouze v dané přistupující zemi. Nepředpokládají se ústupky na úseku hygieny a potravinářských kontrol.

Časté diskuse o nákladnosti a obtížném financování rozšíření a SZP EU mají často účelový charakter. Je třeba vycházet z toho, že celkový rozpočet Společenství činí v současnosti cca 1,03 % HDP všech členů EU, zatímco souhrn všech veřejných výdajů v rámci EU činí 40 % HDP. Vysoký podíl z celkového rozpočtu Společenství vydávaný na agrární politiku (necelá polovina) je třeba chápat v kontextu veřejných výdajů, tzn. že 2-3 % rozpočtu je určeno pěti procentům obyvatelstva, které přináší "kvalitu evropské krajiny". Navíc horní hranice financování stanovená v r. 1999 v Berlíně, tj. 1,27 % HDP, vytváří pro rozšíření EU dostatečný prostor.

Doc. Ing. Miroslav Svatoš CSc., působí na Fakultě provozně-ekonomické České zemědělské univerzity