Příprava Evropské unie a České republiky na nové plánovací období 2007 – 2013 – seriál 6.díl: Finanční perspektiva EU na 2007-2013 definitivně schválena

17.5.2006 Evropský parlament definitivně schválil schválil sedmiletý rozpočet EU na léta 2007-13. Tento souhlas znamená pro nové členské státy přístup k podstatně vyšším příspěvkům ze zdrojů EU.

V šestém díle našeho seriálu se budeme podrobněji zabývat jedním z nejdůležitějších problémů Evropské unie, kterým je její rozpočet. Cesta k tomuto konečnému přijetí rozpočtu na další období byla velmi složitá a dlouhá. V určitých chvílích se jednání jevila dokonce jako bezvýchodná a řada odborníků uvažovala i různé alternativy, které by bylo nutné řešit v případě jeho neschválení. Připomenout si celý postup projednávání tohoto klíčového dokumentu považujeme jako velmi důležité pro pochopení přístupů jednotlivých států, zejména k jednotlivým prioritám EU a novým členským státům a dalšímu rozšiřování unie.

Co je finanční perspektiva ? Finanční perspektiva představuje víceletý rámcový finanční rozpočet EU, který je přijímán ve formě meziinstitucionální dohody, tj. dohody mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Evropskou radou. Předmětem dohody jsou hlavní rozpočtové priority Evropské unie a nastavení výdajových stropů pro každou z těchto priorit pro jednotlivé roky plánovacího období. Finanční perspektiva se sjednává na časové období pěti až sedmi let.

Finanční perspektiva schválená všemi třemi uvedenými institucemi EK patří k tzv. měkkému právu (soft law), což znamená, že zatím není součástí primárního ani sekundárního práva EU. Ústavní smlouva, která zatím nebyla přijata, již finanční perspektivu zahrnovala jako závazný dokument.

Finanční perspektiva je pro budoucí období 2007 – 2013 rozčleněna na tzv. Headingy (Hlavy/Oddíly), které stanoví zmíněné finanční stropy pro jednotlivé hlavní rozpočtové priority EU:

1) Udržitelný růst

1a. Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost

1b. Koheze pro růst a zaměstnanost

2) Zachování a řízení přírodních zdrojů

- přímé platby a tržní opatření

- rozvoj venkova, rybářství, ostatní

3) Občanství, svoboda, bezpečí a spravedlnost

3a. Svoboda, bezpečí a spravedlnost

3b. Ostatní vnitřní politiky

4) EU jako globální partner (bez EDF)

5) Administrativa (včetně EK)

6) Kompenzace (Bulharsko, Rumunsko)

Průběh projednávání finanční perspektivy na období 2007-2013

Jednání o finančních prostředcích, zvláště jsou-li jejich zdroje přísně omezené dohodnutými pravidly, je vždy velmi složitým procesem. Nejinak je tomu i v Evropské unii, kde se vzájemně střetávají různé přístupy a zájmy jednotlivých členských zemí a jejich skupin. Jednání o rozpočtu EU na období 2007-2013 byla velmi složitá, protože v roce 2004 došlo k rozšíření EU o dalších 10 států. Příští plánovací období již tedy musí kalkulovat s 25 plnohodnotnými členy a také zohlednit budoucí přistoupení dalších dvou evropských zemí, kterými jsou Bulharsko a Rumunsko. Jak jsme Vás již informovali, jednání byla velmi složitá a v určitých okamžicích hrozilo, že rozpočet navržený Evropskou komisí nebude přijat a bude nutno zavést rozpočtové provizorium s dílčími ročními rozpočty. Nakonec se podařilo dosáhnout kompromisu a rozpočet v tzv. trialogu schválit (Evropská komise, Evropský parlament, Rada EU*). Definitivně byl rozpočet EU schválen 17. května 2006 v plénu Evropského parlamentu. Pro přijetí konečné dohody mezi Evropským parlamentem, Radou Evropy, tedy členskými státy a Evropskou komisí se při hlasování kladně vyjádřilo 440 poslanců, proti bylo 190, 14 se zdrželo.

a) stručně a přehledně

Krok Plán Skutečnost

Návrh EK 10.2.2004 10.2.2004

Legislativní návrhy 14.7, 29.9.2004

ER - Shoda na hlavních principech (NL PŘED) 12/2004 12/2004

a směrech

Legislativní návrhy 6.4.2005

ER –politická dohoda (LU PŘED) 06/2004

ER – politická nedohoda (LU PŘED) 16.-17.6.2005

ER –politická dohoda (VB PŘED) 16.12.2005

Vyjednávání rozpočtu (VB PŘED) 2.pol. 2005

4. trialog dohoda s EP ( AU PŘED) 4.4.2006

Plénum EP – schválení rozpočtu 15.-18.5.2006 17.5.2006

Schvalování legislativy II.pololetí 2006 6/2006 - ??

Zahájení čerpání 1.1.2007 ??/2007

Legenda:

NL PŘED - období, kdy Radě EU předsedalo Nizozemsko (07-12/2004)

LU PŘED - období, kdy Radě EU předsedalo Lucembursko (01-06/2005)

VB PŘED - období, kdy Radě EU předsedala Velká Británie (07-12/2005)

AU PŘED – období, kdy Radě EU předsedá Rakousko (01-06/2006)

b) Podrobnější komentář

Již 10. února 2004 zveřejnila Evropská komise návrh finanční perspektivy na léta 2007 - 2013). To však byl pouze začátek dlouhých a složitých jednání, která nakonec vyústila do konečného schválení v plénu Evropského parlamentu v květnu 2006. Návrh Evropské komise byl pouze prvním krokem na dlouhé cestě ke konečné podobě tohoto klíčového dokumentu EU, jenž musí v závěru schválit všechny tři evropské instituce - tedy Evropská rada, Evropská komise i Evropský parlament.

V prvním pololetí roku 2005 předsedalo Evropské radě Lucembursko (premiér J.-C. Junker). Ten využíval pro jednání tzv. „vyjednávací (negociační) balíčky“ - dokumenty ve formě závěrů Evropské rady, s cílem dosáhnout dohody mezi jednotlivými členskými státy. Přes velké úsilí lucemburského premiéra nebyla na jednání Evropské rady v červnu 2005 (16. – 17. června) uzavřena.

Stejný postup jednání používala Velká Británie (premiér Tony Blair), která převzala předsednictví Evropské rady pro druhé pololetí 2005. v druhé polovině roku 2005. Blair si jako jeden ze svých hlavních úkolů pro toto období vytýčil dosažení politické dohody o finanční perspektivě. To se mu podařilo a dokument byl na zasedání Evropské rady, které se uskutečnilo ve dnech 15.-16. prosince 2005. S návrhem souhlasilo všech 25 členských států.

Protože britské předsednictví mělo mimořádný význam shrňme stručně jeho hlavní kroky:

- v první polovině svého předsednictví uskutečnila Velká Británie řadu bilaterálních jednání s ostatními členskými státy

- konec října: neformální summit v britském Hampton Court, finanční perspektiva původně nebyla bodem jednání, zařazena byla teprve na požadavek ostatních států. Britové zde předložili pracovní dokument (issue paper), který v reakci na návrh předsedy EK J.M. Barrosa k akceleraci jednání o finanční perspektivě vytkl tři hlavní problémy na které by se pokračující jednání měla soustředit, a jejichž řešení by mělo být obsahem očekávané politické dohody: Jednalo se o následující okruhy:

1. struktura výdajů,

2. modernizace rozpočtu,

3. vlastní zdroje.

V návaznosti na to britská strana počátkem listopadu 2005 předložila k otázce struktury rozpočtu následující čtyři konkrétné návrhy:

1) vyčlenění části prostředků určených na politiku soudržnosti a na rozvoj venkova na podporu lisabonských cílů,

2) zřízení Globalizačního fondu,

3) urychlení tzv. modulace, tj. převodů části výdajů určených na přímé platby v zemědělství do rozvoje venkova,

4) návrhy týkající se vnější pomoci.

Ostatní státy zhodnotily tyto návrhy jako snahu Velké Británie odvést pozornost od nejnaléhavějších otázek souvisejících s odvody jednotlivých států do rozpočtu EU (příjmová část rozpočtu) a tím i od problému rabatu VB, kterým se jí kompenzují nižší příjmy do zemědělství a diskusi směrovat na nové návrhy související s výdajovou stranou rozpočtu EU. Jednání Výboru stálých zástupců (Coreper) proto návrhy předložené VB poměrně tvrdě odsoudilo.Na základě toho předložili Britové 5. prosince 2005 k jednání „vyjednávací balíček“ obsahující komplexní návrh finančního rámce na léta 2007-2013. Proti návrhům obsaženým v balíčku, které předložilo v předcházejícím období Lucembursko, tento dokument navrhl přinesl snížení výše finančních prostředků vyčleněných na politiku soudržnosti (o 12,7 mld. EUR, tj. asi 370 mld. Kč) výhradně pro nové členské země, omezení výdajů na rozvoj venkova zejména pro staré členské země a pouze mírné změny na příjmové straně rozpočtu, spočívající ve zvýšení příspěvku Velké Británie do společného rozpočtu (cca o 8 mld. EUR za celé sedmileté období). Náhradou za snížení položky určené pro podporu politiky soudržnosti VB navrhla pro nové členské státy některé úlevy při implementaci, zejména zvýšení míry spolufinancování ze 75 % na 85 % a její vztahování k celkovým a nikoli pouze veřejným nákladům, prodloužení realizačního pravidla ze dvou na tři roky (n+2 na n+3) pro první polovinu období (do konce r. 2010) a umožnění financovat také určité výdaje v oblasti bydlení.

Tento první návrh byl velkou většinou členských států jednoznačně odmítnut (Rada pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy – GAERC, dne 7. prosince 2005). Nové členské státy, a jejich názor podpořila i řada starých členských států, nesouhlasila s tím, že většina změn se týká právě jich a snížení rozpočtu je provedeno na jejich úkor. Všechny členské země se shodli na tom, že ústupky \Velké Británie v oblasti rabatu jsou nedostatečné.Jednání Evropské rady ve dnech 15.-16. prosince 2005

Ve dnech 15.-16.prosince 2005 se konalo v Bruselu zasedání Evropské rady. Těsně před jejím zahájením (14. prosince 2005) předložila předsedající

Velká Britanie další „vyjednávací balíček“. Ten obsahoval následující hlavní změny:

- zvýšení celkových výdajů proti předchozímu návrhu o 2,6 mld. EUR (největší část tohoto navýšení se týkala politiky soudržnosti ).

- navržená opatření v oblasti implementace (zvýšení míry financování ze strany EU, pravidlo n+3, financování vybraných výdajů na bydlení) byla doplněna znatelností DPH, a rozšířením seznamu států jichž se tato pravidla týkají i o staré státy, které v ukazateli hrubého domácího produktu – HDP, nedosáhli v období 2001-2003 85 % průměru EU, tedy i Řecka a Portugalska (původní návrh se týkal pouze nových členských zemí). Co se týče britského rabatu nový návrh nepřinesl žádné změny.

Jednání byla zahájena 15. prosince 2006 večer, pokračovala celý následující den, konečná dohoda o finanční perspektivě byla přijata 17. prosince 2006 v brzkých ranních hodinách

Hlavní body dohody – výdajová strana:

výdaje v období 2007 – 2013: 862,363 mld. EUR (1,045 % HND), tedy navýšení proti předchozímu návrhu Velké Británie o více než 13 mld. EUR, což se týká i nových členských států. Dále bylo dohodnuto pro vybrané státy zvýšení na výdajové straně rozpočtu: Německo - Bavorsko (100 mil. EUR), Itálie (1,4 mld. EUR), Španělsko (2 mld. EUR), Německo - nové spolkové země (225 mil. EUR) a Francie (100 mil. EUR) a navýšen maximální limit čerpání (tzv. capping) na příjmy z politiky soudržnosti, v důsledku čehož se zvýšila alokace pro některé nové členské státy (Lotyšsko, Litva, Estonsko, Polsko, Slovensko, Maďarsko, ČR, Bulharsko a Rumunsko). Byla posílena položka rozvoj venkova a zůstala zachována volnější pravidla pro implementaci strukturálních fondů, tak jak již bylo dohodnuto v předchozích jednáních. Hlavní body dohody – příjmová strana:

Na příjmové straně rozpočtu byl snížen nadměrný čistý příspěvek Nizozemska a Švédska o částky 605 mil. EUR a 150 mil. EUR ročně. Pro vybrané čisté plátce byla stanovena nižší sazba odvodu zdroje založeného na dani z přidané hodnoty: namísto 0,3 % byla pro Rakousko stanovena výše odvodu 0,225 %, pro Německo 0,15 % a pro Nizozemí a Švédsko 0,10 %. Především ale došlo ke snížení britského rabatu až o 10,5 mld. EUR za celé období. Nejpozději v roce 2013 se Británie bude plně podílet na financování nákladů na rozšíření s výjimkou výdajů na zemědělství.Součástí dohody je i rozhodnutí o komplexním přehodnocení finančního rámce, pokrývající jak příjmovou, tak výdajovou stránku rozpočtu, jejímž cílem má být modernizace evropského rozpočtu. Jako podklad pro revizi má sloužit zpráva Evropské komise, připravená na přelomu let 2008 a 2009. Implicitně z dohody vyplývá, že změny, vycházející ze schválené revize, budou aplikovány až v příštím rozpočtovém období (tedy po r. 2013).

Důsledky této dohody pro Českou republikuZa celé období 2007 - 2013 může Česká republika získat z rozpočtu EU téměř 31 mld. EUR (tj. téměř 900 mld Kč). Největší položkou z toho budoum příjmy z politiky soudržnosti, které dosáhnou za období 2007-2013 výše cca 23,7 mld. EUR (v cenách roku 2004), tj. cca 685 mld. Kč. Na Českou republiku se bude vztahovat maximální limit čerpání (capping) ve výši 3,4293 % HDP ročně, což oproti poslednímu návrhu před Evropskou radou znamená navýšení o 0,1143 % HDP České republiky (v absolutním vyjádření o cca 800 mil. EUR). Celková alokace zahrnuje i speciální "balíček" pro Prahu ve výši 200 mil. EUR. Ve srovnání se současným obdobím to znamená, že jen na rok 2007 obdrží Česká republika více než celkově za první tři roky členství v EU.

Intenzita podpory na jednoho obyvatele v politice hospodářské a sociální soudržnosti (cca 330 EUR ročně) bude v případě České republiky absolutně nejvyšší ze všech členských států. Současně bude mít Česká republika k dispozici druhou největší obálku prostředků z nových členských zemí ihned po nesrovnatelně větším Polsku.

Vedle samotné výše prostředků lze velmi pozitivně hodnotit i podmínky, za kterých budou tyto prostředky vynakládány. Spolufinancování všech projektů z českých národních zdrojů bude moci činit pouhých 15%, zbývajících 85% poskytne evropský rozpočet. Na straně národních zdrojů pak budou moci stát - vedle veřejných prostředků - i soukromé zdroje, což by mělo pomoci uvolnit již tak vysoké zatížení veřejných rozpočtů. Výrazně se zlepší i další pravidla pro čerpání prostředků: nevratitelná DPH bude uznatelným nákladem pro všechny subjekty, což je příznivá zpráva zejména pro obce a kraje. Pravidlo n+2 bude po první čtyři roky jak u Fondu soudržnosti, tak u strukturálních fondů nahrazeno pravidlem n+3. Náklady na projekty v oblasti bydlení budou uznatelným výdajem z Evropského fondu pro regionální rozvoj.

Výrazné prostředky obdrží Česká republika v období 2007-2013 i mimo politiku soudržnosti. V oblasti zemědělství získá cca 110 mld. Kč na přímé platby a tržní výdaje a dalších cca 73 mld. Kč na podporu rozvoje venkova. Další příjmy lze očekávat z tzv. komunitárních programů na podporu vědy a výzkumu, vzdělávání, malého a středního podnikání, občanství, bezpečnosti či spravedlnosti. Tyto předpoklady ve svém souhrnu zajišťují České republice pro celé období příští finanční perspektivy postavení čistého příjemce z evropského rozpočtu.Závěrem je nutné zmínit i významný nefinanční důsledek, který z dohody o finanční perspektivě pro Českou republiku vyplývá. Přehodnocení rozpočtu EU má být zahájeno zprávou Evropské komise v letech 2008 - 2009, což se kryje s obdobím předsednictví České republiky v Radě v prvním pololetí roku 2009. Revize rozpočtu s cílem nastartovat jeho modernizaci tak může být jedním z hlavních témat našeho předsednictví.

Další vývoj v roce 2006

Rakouské předsednictví

K 1.1. 2006 převzalo předsednictví Rakousko. To si jako svou hlavní prioritu stanovilo dosažení tzv. Meziinstitucionální dohody mezi Radou, Evropským parlamentem a Evropskou komisí, která z právního hlediska potvrdí s konečnou platností Tento úkol nebyl vůbec jednoduchý , neboť Evropský parlament, především ústy svých výborů, několikrát zdůraznil, že snížení výdajů navržené Evropskou komisí nemůže schválit. Hlavní připomínky se týkaly nízkého objemu finanční perspektivy, která podle jejich názoru nezajišťuje prosperitu, bezpečí a solidaritu a podhodnocuje potřebu finančních prostředků ve významných oblastech (např. mládež, vzdělávání, nástroje vnější pomoci, Společná zahraniční a bezpečnostní politika apod.)

Odmítnutí politické dohody členských států o finanční perspektivě Evropským paramentem

Dne 18. ledna 2006 přijal Evropský parlament rezoluci, ve které odmítá politickou dohodu členských států o finanční perspektivě. Za důvody tohoto kroku oficielně označil především nízký objem prostředků, nedostatečné zaměření na nové politiky a absenci řešení hlavního problému u systému vlastních zdrojů. Toto prvotní odmítnutí je hodnoceno jako součást vyjednávací taktiky Evropského parlamentu, jejímž cílem je ukázat svou institucionální "sílu". Evropský parlament současně prohlašuje, že je připraven zahájit konstruktivní vyjednávání s rakouským předsednictvím.

Meziinstitucionální dohoda

Dne 4.4. 2006 bylo ve Štrasburku dosaženo dohody mezi zástupci Evropské komise, Evropské Rady a Evropského parlamentu o rozpočtu EU na období 2007-2013. Podle přijaté dohody bude celkový rozpočet pro toto období činit 864,4 miliardy EUR.Proti prosincovému návrhu, který předpokládal částku 862,4 miliardy EUR to tedy znamená navýšení rozpočtu o 2 miliardy EUR. Ve Štrasburku byly schváleny i další 2 miliardy EUR, které budou pro členské státy k dispozici mimo rozpočet. Dodatečné schválené zvýšení finančních prostředků v rozpočtu EU bude použito především na rozvoj vědy, výzkumu vzdělávání a transevropských dopravních sítí.

Dosažení dohody, přineslo právní záruku zejména pro nové členské země, které tak mohou počítat s podstatně vyššími finančními příspěvky, než tomu bylo v uplynulém období umožnilo pokračovat v přípravě prováděcích předpisů, nezbytných pro zahájení čerpání z fondů EU od začátku příštího roku a tím i otevřelo cestu pro prohloubení práce jednotlivých členských zemí při přípravě svých operačních programů a jejich projednávání s Evropskou komisí. Podařilo se tak odvrátit nebezpečí nutnosti použití rozpočtového provizoria (financování aktivit na základě jednoročních rozpočtů bez možnosti dlouhodobějšího plánování), což by do značné míry negativně ovlivnilo zejména využívání regionálních fondů, ze kterých budou čerpat hlavně nové země. Přijatá dohoda stanoví, že Evropská komise bude muset do konce roku 2009 předložit zprávu o fungování sedmiletého rozpočtu, aby se k němu mohl vrátit nově zvolený parlament.

Schválení rozpočtu v plénu Evropského ParlamentuPoslední krok při schvalování rozpočtu EU na období 2007 – 2013 učinil na svém zasedání dne 17.5.2006 Evropský Parlament, který odsouhlasil dohodu dosaženou mezi Evropskou Komisí, Evropskou Radou a Evropským Parlamentem,která navrhla rozpočet ve výši 864,4 miliard EUR. Pro rozpočet hlasovalo 440 poslanců, 110 bylo proti a 35 se zdrželo. Každý stát EU bude do společného rozpočtu přispívat 1,05 procenta svého hrubého národního důchodu. Poslanci ocenili dodatečné zvýšení sedmiletého rozpočtu o 4 miliardy EUR, současně však konstatovali, že pro financování všech priorit Evropské unie není tato částka stále dostatečná. V souvislosti s tím podtrhly důležitost komplexní revize rozpočtu v roce 2009, kdy se budou konat volby do Evropského Parlamentu, která se bude muset soustředit na řešení nedostatků včetně otázky příjmové části rozpočtu. Největší podíl rozpočtu připadá na výdaje spojené se Společnou zemědělskou politikou (cca 40 %, více než 30 % je určeno na pomoc zaostávajícím zemím a regionům, zbytek bude rozdělen do dalších programů a na administrativní výdaje. Podrobně členěný rozpočet podle jednotlivých „headingů“ přinášíme v příloze. Zde najdete i srovnání vývoje rozpočtu v jednotlivých fázích jednání.

Závěr

Tento díl našeho seriálu, který se podrobněji zabývá problematikou rozpočtu Evropské unie jsme v této době zařadili zcela záměrně a ne nahodile, pouze jako zajímavé téma. Definitivní schválení rozpočtu Evropské unie, kterému předcházela řada obtížných jednání plných úskalí a slepých uliček, plénem Evropského parlamentu na zasedání, které se uskutečnilo v jeho štrasburském sídle 17.5.2006 bylo klíčovým bodem pro odstartování velmi náročného období zpracování velkého balíku legislativních a prováděcích předpisů nezbytných pro zahájení čerpání evropských fondů jednotlivými členskými zeměmi. To by mělo v ideálním případě začít prvním dnem roku 2007.

Pro Českou republiku, stejně jako pro ostatní nové státy, které do EU přistoupily 1.května 2004 je výsledek dosažené politické dohody a následné schválení v plénu Evropského parlamentu velmi důležité. Byl tak vytvořen prostor pro zahájení intenzivních prací na přípravě programových dokumentů a jejich projednání s Evropskou komisí. To zda-li bude skutečně možno začít čerpání evropských fondů od samého počátku roku 2007 nyní záleží na tempu zpracování legislativních a prováděcích předpisů Evropskou komisí a postupem projednávání jednotlivých Operačních programů s příslušnými generálními ředitelstvími Evropské komise.

Objem finančních prostředků, který byl s konečnou platností schválen je podstatně vyšší než jsme měli k dispozici v končícím období. Jak dokážeme tyto prostředky efektivně využít záleží především na naší absorpční a organizační schopnosti, spočívající v připravených příjemcích pomoci, schopných připravit vysoce kvalitní projekty zaměřené na prioritní oblasti vytýčené Evropskou unií a následně i našich programových dokumentech. Předkládané projekty investiční i neinvestiční povahy musí být vysoce efektivní a musí garantovat trvalý přínos k plnění vytýčených strategických cílů.

Následující díl seriálu: rozdělení finančních prostředků na jednotlivé Operační programy

Příloha – tabulková část:

Tabulka 1: FINANČNÍ PERSPEKTIVA 2000 – 2006 – původní (EU 21)

Tabulka 2: FINANČNÍ PERSPEKTIVA 2000 – 2006 – po rozšíření (EU 25)

Tabulka 3: FINANČNÍ PERSPEKTIVA 2006– 2013, schválená v trialogu 4.4.2006

Tabulka 4: Srovnání návrhů finanční perspektivy EK, ER, IIA

Použité prameny:

Informace Ministerstva financí ČR, http://www.mfcr.cz

Informace Evropské komise http://europa.eu

Emil Machálek

Emil Machálek