Přijdou zemědělci o dotace?

14.10.2010 | Ekonom

Výplata peněz je ohrožena. Na vině je nevýhodná smlouva o informačním systému.

Kolem Státního zemědělského intervenčního fondu (SZIF) je už pár let pořádně rušno. Ať už jde o problematický způsob jeho vzniku nebo neustálé spory ohledně provozování systému. Momentálně je tady skutečně reálná hrozba, že by zemědělci mohli přijít o své dotace.

Státní zemědělský intervenční fond rozděluje ročně kolem 30 miliard korun dotací. Jejich vyplácení je nyní ohroženo. V čem je problém? V akreditovaném informačním systému, jehož prostřednictvím jsou peníze přerozdělovány. Situace kolem něj totiž připomíná silně zapáchající rybu.

Celý systém dlouhodobě provozuje firma SAP. Kvůli nevýhodné smlouvě nemá fond možnost změnit partnera, aniž by to ohrozilo výplatu zemědělských dotací. Fond naopak ročně platí firmě SAP naprosto nesmyslné částky. A veškeré pokusy o nápravu dosud selhaly.

Do celé záležitosti se navíc nyní vložil i Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Ten si chce na nevýhodné smlouvy posvítit.

Zdá se, že SZIF je jednou z největších děr, kterými odtékají peníze státu soukromé firmě a zprostředkovaně zřejmě také úředníkům, kteří nevýhodný systém zavedli.

Na zavedené nesahat. Vážně?

Strašení, že by zemědělci mohli přijít o dotace, je poměrně časté, ale zatím nikdy nešlo o reálný problém. V minulosti se řešilo, že fond by mohl přijít o akreditaci v případě, pokud vymění informační systém. Nyní však přichází hrozba z druhé strany. O akreditaci může přijít, i když se nic nezmění a bude jej dál provozovat SAP.

Proč? Jakékoli zmatky kolem fungování systému totiž většinou hrozí odejmutím akreditace. Při ní se ověřuje, zda systém odpovídá přísným normám kvality, například zda funguje podle pravidel a má zpracovanou dokumentaci.

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže přitom začátkem září zahájil se SZIF správní řízení. Týká se smluv uzavřených v letech 2006 až 2008, poslední z nich za doby působení současného ředitele Tomáše Révésze.

»Správní řízení bylo zahájeno na počátku září, termín vydání rozhodnutí nelze předjímat,« komentoval místopředseda ÚOHS Kamil Rudolecký. Pokud by ÚOHS dospěl k názoru, že smlouvy jsou neplatné, byla by akreditace celého systému ohrožena.

Smlouvy mezi SZIF a dodavatelem, německou firmou SAP, byly uzavřeny v takzvaném jednacím řízení bez uveřejnění, tedy bez výběrového řízení. Smlouvy prakticky hrály do rukou firmy SAP. Podivné tedy je, proč je ředitel fondu uzavíral. Znamená to, že je Révész skutečně tak neschopný manažer, jak naznačují některá média, nebo hraje do rukou dodavatele? Ani jedno. Ve skutečnosti jedná na základě původní smlouvy mezi ministerstvem zemědělství za šéfování Jaroslava Palase a firmou SAP, která vznikla v roce 2003.

Podle této smlouvy nejenže stát dosud zaplatil německé firmě téměř čtyři miliardy korun za tvorbu systému, ale také je jejím vazalem. Vlastníkem systému není SZIF, potažmo stát, ale firma SAP, která jej pro fond pouze provozuje. Právě proto má SZIF nad systémem pouze minimální kontrolu.

Velkým obhájcem stávajícího systému je kromě některých pracovníků ministerstva zemědělství také Agrární komora. V jejich zájmu je, aby se zemědělcům vyplácely dotace. Jejich metody však nejsou zcela čisté. »Na Slovensku například přišla o akreditaci Pôdohospodárska platobná agentura (PPA), což je slovenská obdoba SZIF,« říká předseda Agrární komory Jan Veleba. Nedodává však, že PPA o akreditaci přišla kvůli podobnému problému, který řeší také Česká republika.

PPA uzavřela nevýhodnou smlouvu se společností Columbex, jejímž subdodavatelem je SAP. Protože není jasné, kam peníze z PPA tečou, pozastavil slovenský ministr zemědělství Zsolt Simon akreditaci PPA na vyplácení peněz.

Kdyby fond byl soukromá firma

Problém si lze nejlépe představit na příkladu soukromé firmy, která plánuje pořízení vlastního informačního systému pro řízení výroby a nákup surovin. V této smyšlené firmě je ředitel IT, který má své známé a rád jim zakázku za úplatu přihraje. Vybraná softwarová firma na to jde rázně - smlouvu si napíše sama a ustanoví se v ní za vlastníka celého systému. Částka za provoz je předmětem dodatků ke smlouvě, které se uzavírají každý rok. Bez zaplacení se celý systém zablokuje a vy se jako majitelé nedostanete ke svým datům.

Podobné typy vztahů sice existují v rámci outsourcingu a provozování systému jako služby (SaaS), ale i v těchto vztazích je vždy ošetřeno vlastnictví dat a přístup k nim po skončení smluvního vztahu. Bohužel u SZIF tomu tak není.

Tento naprosto absurdní stav je bohužel jednou z nejsmutnějších ukázek, jak v Česku probíhají IT zakázky ve státní správě. SZIF je v tomto směru trochu extrém. Základy vzniku smlouvy nejsou zcela jasné.

Tajemné mlčení

Dokonce i Ekonomem oslovení odborníci se většinou obávají mluvit nebo poskytnout jasnější vodítka. »Zpracovateli se nepodařilo dohledat dokumentaci, která by vypovídala o vzniku smluvního vztahu,« píše se v auditorské zprávě, kterou vytvořil Rudolf Vyčichla. Také současný ředitel fondu Tomáš Révész potvrzuje, že smlouvu neviděl a odkazuje na ministerstvo zemědělství coby zřizovatele.

Přímý dotaz, zda taková smlouva existuje, přechází mluvčí ministerstva mlčením. Podle informací Ekonomu mělo k původní smlouvě přístup pouze několik lidí, včetně některých auditorů.

Není ovšem jasné, proč by měly být státní smlouvy předmětem utajení. »Utajovat můžete koncepci systému nebo data, ale nic z toho není a nemělo by být předmětem smlouvy. Proto není důvod, proč by měla být samotná smlouva tajná,« říká expert na počítačové právo Bohumír Štědroň.

Ekonom má k dispozici pouze licenční smlouvy (také oficiálně tajné), které definují podmínky provozování systému. Součástí jsou i čtyři dodatky, které licenční smlouvu specifikují. Skutečný smluvní vztah je každý rok upravován smlouvou o dílo, ve které je pokaždé stanovena pevná částka na další rok. Například pro rok 2010 je to 649,8 milionu korun, přičemž z této částky jde jenom na provoz celého systému polovina, tedy 321,6 milionu.

Na absurdnost smlouvy, která je výhodná pouze jednostranně, opakovaně upozorňují interní i externí audity. Právníci tuto část vztahu označují za značně rizikovou pro schopnost fungování fondu. »Soudní znalec došel k závěru, že předmětná smlouva nesplňuje standardy a zvyklosti pro dodávky informačních systémů,« píše se v letošní auditorské zprávě.

A co na vznik smlouvy říká firma SAP? »Momentálně jednáme o různých variantách a scénářích spolupráce. Podrobnější informace budeme moci poskytnout poté, kdy budou jednání završena,« odpověděl mediální zástupce firmy Jaroslav Tík.

Týdeník Ekonom zkoušel kontaktovat také předchozího ředitele firmy Radomíra Kolaříka. Ten ze společnosti letos v únoru odešel, ale právě on byl u vzniku smluv. Kolařík na opakované otázky ale nereagoval.

Příliš uzavření náměstci

Zajímavé je, že některým státním úředníkům na fondu a ministerstvu popsaná patová situace vyhovuje. »Polovině vedení ve fondu se situace nelíbí, druhá polovina je ve fondu od doby předchozího ředitele,« říká nejmenovaný zdroj z prostředí SZIF. Pravda však je, že prvního náměstka Martina Šebestyána ředitel Révész odvolal. Důvodem přitom nebylo, že je členem ČSSD, ale jeho úzké vazby na dodavatele informačního systému. Ostatně na nebezpečné prorůstání zákazníka a dodavatele opakovaně upozorňují zprávy auditorů.

Na uvolněné místo po odvolaném náměstkovi již fond vypsal veřejné výběrové řízení a dočasně Šebestyánovu práci převzal Révész a jeden z ředitelů odboru.

Záhadou může být, proč ředitel přišel s problematickou smlouvou na veřejnost teprve nyní. »Dodavatel se každý rok snaží vyvolat dojem, že se určitě dohodneme. Ve skutečnosti však jde pouze o zdržovací taktiku, aby se nic měnit nemuselo. Například poslední smlouvu jsme podepisovali 31. 12. 2009 ve dvanáct hodin,« popisuje absurdní situaci šéf SZIF Tomáš Révész. Zdržovací taktiku firmy SAP ostatně zmiňují i audity, které má redakce k dispozici.

Ministr zemědělství je však optimista. »Očekávám, že firma SAP na provozování systému v příštím roce nabídne výraznou slevu,« říká ministr Ivan Fuksa. Odkud plyne ministrův optimismus ale není jasné, podle stávajících jednání to tak rozhodně nevypadá.

Částky střílené od boku

Při posledním jednání koncem loňského roku se fondu sice podařilo pro letošní rok snížit cenu o 70 milionů korun, ale SZIF stále netuší, za jaké výkony platí.

V jednom z dřívějších auditů se například konstatuje, že ve smlouvě je uvedená hodinová sazba 3750 korun, tolik mimochodem berou špičkoví právníci, a například celková částka za práci odvedenou na takzvané integraci činí 74 976 111 korun. Prostým výpočtem se dá dojít k tomu, že délka celkově odvedené práce je 833 dní, jedna hodina, 37 minut a osm vteřin. Je dost evidentní, že částky uvedené ve smlouvě někdo, lidově řečeno, střílel od boku.

Ale buďme přesní, SAP nemá zcela nekonkrétní čísla. »Fond dostane výkazy odvedené práce. Ale jsou to pouze dlouhé výpisy papírů, které nejde nijak zkontrolovat. Navíc jim to smlouva ani neumožňuje,« komentuje člověk seznámený s fungováním spolupráce.

I kdyby se problém se smlouvou podařilo vyřešit, nastává ještě větší: SZIF sice vlastní data v systému, ale nemá k nim klíč. Nevlastní totiž ani informační systém, ani k němu nemá úplnou dokumentaci. Kdyby tedy někdy chtěl přejít na nový systém, dostane teoreticky pouze hromadu dat bez vysvětlení, co znamenají. Je to trochu jako vysypat písmenka z knihy na podlahu a zkoušet z nich znovu složit zpátky srozumitelný text.

Podle Révésze i nyní probíhají jednání s firmou SAP. Základem je požadavek na změnu licenční politiky. Jak vyplývá z navrhované smlouvy, vlastníkem systému by měl být fond, nikoli firma SAP. »Evropský ředitel SAP mě ujistil, že je pro ně zakázka velmi důležitá,« říká Révész. To ale firma tvrdila i v předchozích letech.

Odborníci ostatně nejsou nadšeni ani ze samotného vybraného systému. Tvrdí, že je zcela nevhodný pro typ činností, které fond požaduje. Například v auditorské zprávě se píše, že »komponenta SAP je primárně určena pro řízení vztahu se zákazníky. Pro dosažení požadované funkčnosti musel být systém do značné míry upraven a není jednoznačné, zda jsou data uložená v konzistentní podobě«.

Jinými slovy, původní systém zaznamenával data o spolupráci obchodní firmy a jejích zákazníků. Přitom od vztahů se zákazníky k vyplácení dotací je poměrně dlouhá cesta. To ostatně naznačují i lidé z fondu, kteří říkají, že ze systému vycházejí dvoje čísla, která je třeba porovnávat. »Návrh systému je pro tento účel naprosto nevhodný,« tvrdí oslovení odborníci.

Stockholmský syndrom na fondu

Auditorské zprávy z různých let navíc ukazují neustálé zhoršování stavu, zejména v prorůstání dodavatele a odběratele. Zcela nepochopitelné například je, že jsou pracovníci fondu úkolováni, aby pomáhali informační systém vytvářet. Systém fondu nepatří a není důvod, proč by jej měli vytvářet jeho zaměstnanci, kteří vlastně za peníze daňových poplatníků participují na díle soukromé firmy. Což navíc dělají místo své práce.

»Vrůstání dodavatele do organizační struktury SZIF, které je navíc umocněno oficiálním předpisem, je velmi pozoruhodné,« píše auditor a upozorňuje na riziko, že se tím dodavatel snaží vyvolat dojem nepostradatelnosti a jedinečnosti. Tento stav připomíná stockholmský syndrom, kdy oběť obhajuje svého trýznitele.

Ostatně se to potvrzuje v dalším bodě. Zaměstnanci fondu ospravedlňují potřebu občasné nárazové práce při změnách systému. Navzdory tomu, že auditor neobjevil důvod takové činnosti, zaměstnanci SZIF ho berou jako fakt. Přestože se o změnách rozhoduje několik měsíců dopředu, úpravy se dělají v řádu dnů. Taková nekoncepčnost je noční můrou každého manažera jakéhokoli projektu.

Tři špatné cesty. Kterou jít?

Pro další fungování informačního systému na SZIF jsou v zásadě tři možné cesty. Je možné pokračovat dále v zaběhnutých kolejích a za další čtyři roky zaplatit SAP pravděpodobně 2,5 milionu korun. Přesnou částku však nikdo neřekne, protože bude záležet na uzavřených smlouvách, nad kterými má stát pouze minimální kontrolu.

Druhou možností je vyhlásit výběrové řízení na nový systém. Problémem tohoto řešení je, že stát při něm neušetří, spíše naopak. Výběrové řízení i s pravděpodobným odvoláním neúspěšných kandidátů bude trvat asi rok. Další rok se bude systém programovat a třetí rok musejí oba systémy běžet vedle sebe, aby se ověřila funkčnost.

Na poslední možnost řešení upozornili právníci najatí fondem, kteří navrhují využít stávající rámcovou smlouvu státu s firmou Microsoft na poskytování produktů.

Dohodu uzavřelo ministerstvo vnitra a v rámci takzvaného přistoupení ji mohou využívat i další ministerstva a státní úřady. Jejím základním účelem byla sleva na hromadnou dodávku produktů Microsoftu.

Nicméně SZIF se dnes tato dohoda hodí. Na jejím základě by chtěl ušetřit a vyvázat se z nevýhodného vztahu. »Smlouvu ministerstva vnitra posuzoval i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a neshledal na ní nic závadného,« komentuje Révész.

Informační systém by dodala softwarová firma Fujitsu, protože Microsoft v Česku velké zakázky nerealizuje sám. »Microsoft má v Česku čtyři velké integrátory, kteří se mezi sebou o práci pro stát, která nemá přesně stanovený rozsah, lidově řečeno porvali. A vítězem byla Fujitsu,« komentuje oslovený odborník. Díky tomu má Fujitsu zajištěné asi čtyři miliardy korun ze státních zakázek a navíc možnost realizovat také další zakázky na státních úřadech, které se k dohodě s ministerstvem vnitra připojily. Což je také SZIF, který může za tichého souhlasu ÚOHS zadat systém »Microsoftu« bez výběrového řízení.

Podle předběžných propočtů, které má redakce Ekonomu k dispozici, by nový systém mohl být minimálně o třetinu levnější. Navíc by patřil fondu, který by na jeho rozšiřování mohl zadat klasické výběrové řízení.

Ministr zemědělství ovšem chce, aby fond vystupoval jako chytrá horákyně. Vedle zachování bezproblémového vyplácení dotací chce po SZIF úspory, nechce provozovat dva systémy zároveň a nechce zakázku bez výběrového řízení. S tím lze jistě souhlasit, ale těžko toho za současné situace dosáhne.

Navíc je třeba jednat rychle, protože stávající dotační politika platí pouze do roku 2013, kdy končí funkční období současného dotačního režimu. Od roku 2014 tedy bude třeba nový informační systém a je pouze otázka, kdo jej naprogramuje.

Bohužel ani potom však »Sapovy patálie« nekončí, protože některé dotace se vyplácejí i desítky let. Ve výsledku bude třeba nynější systém udržovat například dalších deset let do vyplacení poslední koruny dotací. Podle současných plateb se přitom dá očekávat, že zachování stávajícího stavu přijde stát na další stovky milionů korun ročně na provoz.

Bylo by skvělé napsat, že vše se v dobré obrátí a stát ušetří stovky milionů. Bohužel problém je již několik let v patové situaci a podle tlaků účastníků tak zřejmě ještě nějakou dobu zůstane.

(Viz též komentář)

Pavel Kočička

Radan Dolejš

Největší problémy IT zakázek ve státní správě

1. Korupce

- Většina velkých zakázek je zadána bez výběrového řízení nebo je šitá na míru jedinému kandidátovi. Část peněz teče do rukou úředníků nebo vysoce postavených členů vládnoucí strany. Podle všeho takhle ročně zmizí téměř deset miliard korun.

2. Nekoncepčnost

- Systémy na ministerstvech jsou často velmi podobné, přitom každý vytváří jiná firma. Není dohodnutý ani jednotný komunikační standard mezi ministerstvy, proto stejné firmy navíc musejí vytvořit komunikační moduly.

3. Neinformovanost

- Ve státní správě často nejsou lidé, kteří by problematice rozuměli v plné šíři. Platy vládních informatiků jsou mnohem nižší, než je průměr oboru. Úředníci jsou tak plně v rukou poradců a dodavatelů.

4. Role poradců

- Poradci působí při výběru dodavatelů, vytvářejí koncepce systémů a radí také při rozvoji. Kromě vysokých částek za jejich činnost je hlavním problémem, že právě oni vytvářejí korupční prostředí, kdy připravují řešení šité na míru jedné firmě.

5. Uzavřenost

- Systémy placené z veřejných peněz by neměly být uzavřené a tajné, protože je platí daňoví poplatníci. Zveřejněním zdrojových kódů se zamezí vymýšlení již vymyšleného a umožní se veřejná kontrola.

Co je špatně na SZIF

Nevýhodná smlouva na infosystém

- Všechny trumfy drží v rukou firma SAP, smlouva je tajná a zcela neprůhledná.

Není jasné, za co stát platí

- Chybějí podrobné přehledy odvedených prací, částky diktuje firma SAP.

Státní zaměstnanci pracují pro firmu

- Lidé z fondu pomáhají soukromé společnosti vytvářet systém, který fondu ani nepatří.

Informační systém fondu nepatří

- Zatímco soukromá firma může pronájmem systému ušetřit, stát by touto cestou neměl jít.

Nejasná budoucnost

- Nikdo nedokáže přesně říci, co bude dál. Současný stav tak vyhovuje pouze dodavatelské firmě.

V otázce změny je ministr zemědělství optimista, ale dosavadní průběh zakázky hovoří spíše o opaku.